Le pilotage de l’Union européenne (UE) nécessite des statistiques fiables et harmonisées entre les pays. Les besoins d’information sont liés à la mise en œuvre et au suivi des politiques européennes, lesquelles concernent des domaines variés : agriculture, emploi et affaires sociales, marché unique, etc. Pour répondre à ces besoins, les statistiques officielles élaborées dans le cadre du système statistique européen (SSE) jouent un rôle prépondérant. Il importe en effet que tous les décideurs puissent disposer de données impartiales et objectives. Ces statistiques officielles contribuent aux capacités d’information requises par le fonctionnement de l’UE, pour appuyer ses objectifs stratégiques, ainsi que les politiques et instruments de soutien correspondants. Elles constituent dès lors un bien public qui permet à la démocratie de fonctionner harmonieusement.

Un système efficace de production de statistiques européennes nécessite un cadre juridique à la fois stable et transparent, en mesure de garantir l’indépendance, l’intégrité et le sens des responsabilités des autorités qui en sont chargées. Dans le même temps, il doit être assez souple pour pouvoir relever les défis actuels et à venir. Il doit notamment pouvoir faire face à l’évolution rapide des besoins des politiques, aux contraintes financières, à l’objectif de réduction de la charge pesant sur les répondants et à l’évolution des technologies de l’information.

Le SSE actuel et ses fondements juridiques, mais aussi les règlements européens sous‑jacents à la production des statistiques officielles européennes, ont été élaborés au gré de la construction de l’Europe. Ce premier volet de l’histoire du SSE couvre les années 1952 à 2003, une période marquée par une succession d’élans qui ont permis de poser les piliers du système. Les avancées et crises politiques ayant façonné l’Europe ont évidemment marqué la manière dont les statistiques officielles ont été construites (figure 1). La première étape a été la création d’un office statistique européen, dont la production de statistiques a d’abord reposé essentiellement sur la coopération entre les six États membres fondateurs de l’Europe. L’élargissement progressif à d’autres pays, à partir de 1973, a cependant rendu de plus en plus manifeste le besoin d’une procédure décisionnelle impliquant des comités pour mieux réguler les échanges entre, d’une part, l’office statistique européen (désormais appelé Eurostat) et, d’autre part, les instituts nationaux de statistique (INS) et les autres autorités statistiques nationales. Ce n’est cependant qu’au milieu des années 1980 qu’émergera l’idée d’un « système statistique européen », doté de structures et d’une organisation de concertation commune. Enfin, comme pour les autres champs de la construction européenne, les statistiques officielles ont été développées sur la base de dispositions juridiques, indispensables à la consolidation d’une Europe dont le suivi nécessitait des indicateurs robustes et fiables. Ce sont tous ces élans qui ont façonné entre 1952 et 2003 le SSE, avec notamment la création du comité du programme statistique, en 1989, et l’adoption de la première loi statistique européenne, en 1997. C’est sur la base, notamment, de ces deux piliers fondateurs que naîtra, à la fin des années 2000, le règlement n^o 223/2009 relatif aux statistiques européennes qui régit aujourd’hui le fonctionnement du SSE.

Le 18 avril 1951 marque le départ officiel de la construction de l'Union européenne. Six pays signent à Paris le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) : l’Allemagne de l’Ouest, la France, l’Italie, la Belgique, les Pays‑Bas et le Luxembourg. Ce traité instaure un marché commun du charbon et de l’acier entre les six pays signataires : il supprime les droits de douane et les restrictions quantitatives entravant la libre circulation de ces marchandises, ainsi que toutes les aides ou subventions qui seraient accordées par les pays à leur production nationale. La gestion de la Communauté est placée sous le contrôle de la Haute Autorité, présidée initialement par Jean Monnet. Le traité entre en vigueur le 23 juillet 1952 pour une durée de cinquante ans (il expirera le 23 juillet 2002).

Dans son article 46, le traité de Paris fixe à la Haute Autorité des objectifs de suivi de l’activité dans les domaines de l’acier et du charbon qui requièrent la mise en place d'une documentation statistique. L’article 47 prévoit par ailleurs que la Haute Autorité peut recueillir les informations nécessaires à l'accomplissement de sa mission. En 1952, afin d’assister les divisions de l'économie et de l’industrie qui viennent d'être créées, il est décidé de mettre en place à titre temporaire une division auxiliaire de la statistique, comprenant initialement sept personnes. Elle sera finalement pérennisée et prendra par la suite le nom de division des statistiques. Cette division va définir les thèmes qui seront le fil conducteur du programme statistique européen tout au long des années à venir : l’harmonisation des statistiques visant à leur comparabilité, les relations avec les INS de la Communauté et les relations internationales.

La division des statistiques commence à travailler en rassemblant des données issues de sources internationales existantes. Puis, en partenariat avec les INS de la Communauté et les organisations professionnelles, elle élabore des méthodologies communes afin de rapprocher des sources nationales existantes ou de créer de nouvelles sources. L’objectif est d’abord d’aboutir à des statistiques comparables dans les domaines du charbon et de l'acier. C’est le début de l'harmonisation européenne des statistiques publiques.

Au début, la coopération avec les INS de la Communauté se limite à la participation de leurs représentants dans des comités sectoriels, dominés essentiellement par les fonctionnaires de la Haute Autorité et des membres des ministères et organisations professionnelles concernés. En 1953, la division des statistiques réunit pour la première fois le « groupe de travail des directeurs généraux des INS ». Ce dernier fonctionnera ensuite régulièrement et sera renommé ultérieurement « conférence des directeurs généraux des INS » ou, dans le jargon des statisticiens, « conférence des DGINS ».

Le 25 mars 1957, l’intégration européenne se poursuit : les six pays pionniers de la construction européenne signent à Rome les traités instituant, d’une part, la Communauté économique européenne (CEE) et, d’autre part, la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom). La CEE doit permettre la création d’une union douanière pour l’ensemble des biens et services (elle entrera en vigueur en juillet 1968), tandis que l'Euratom doit promouvoir la coopération dans l'énergie nucléaire.

Avec le traité instituant la CEE naît la législation européenne en matière de statistiques, qui permettra de bâtir ce que l'on appelle aujourd’hui l’acquis statistique communautaire. En effet, auparavant, dans le cadre du traité instituant la CECA, la Haute Autorité pouvait collecter directement certaines statistiques auprès des entreprises sidérurgiques et charbonnières à la seule condition de l’accord des comités sectoriels compétents du CECA. Désormais, dans le cadre du traité de Rome, les conditions sont plus restrictives : la collecte directe d’informations statistiques dans les États membres doit faire l’objet de règlements adoptés par le Conseil de la CEE.

En 1958, la décision est prise de créer plusieurs services communs aux trois Communautés (CECA, CEE et Euratom) : un service juridique, un service de presse et information et... un service des statistiques. Ce dernier est d’abord placé sous l’autorité de la division statistique de la Haute Autorité, organe exécutif de la CECA. En 1959, il prend le nom d’Office statistique des Communautés européennes (OSCE), plus connu aujourd’hui sous le nom d’Eurostat. Il est alors placé sous l’autorité d’un conseil d’administration composé d’un membre de l’exécutif de chacune des trois Communautés... jusqu’à la fusion en 1967 des trois exécutifs en une seule institution : la Commission des Communautés européennes.

Dans les années 1960, les priorités de l’OSCE sont de rassembler dans les différents pays les données disponibles, de rendre comparables les principes, les définitions et les méthodes, de combler les lacunes en matière de production statistique et, enfin, d’améliorer la qualité des données statistiques (Ouvrir dans un nouvel ongletDe Michelis et Chantraine, 2003). En 1967, le premier directeur général d’Eurostat, Rolf Wagenführ, évoque dans un ouvrage l’idée d’une loi statistique spéciale autorisant la Commission des Communautés européennes à collecter directement des informations individuelles (Wagenführ, 1967). Il considère en effet que cela serait le seul moyen de coordonner et d’harmoniser efficacement les données transmises par chacun des États membres. La première loi communautaire pour organiser la production statistique dans son ensemble ne verra cependant le jour que trente ans plus tard (voir infra).

En France, jusqu’au début des années 1960, l’Insee n’est pas très « attiré » par l’activité statistique internationale, même si les premières sollicitations européennes émergent (Insee, 1996). L’élan communautaire concerne surtout les comptes nationaux. L’OSCE crée dans ce domaine un groupe de travail auquel participe l’expert français André Vanoli (Ouvrir dans un nouvel ongletMuller, 2024). Ce dernier est chargé de faire des propositions pour établir un cadre communautaire de comptabilité nationale. De manière générale, concernant les statistiques européennes, l'orientation privilégiée par l’OSCE et les six INS est de parvenir, à différentes échéances, à une convergence des méthodes de travail, plutôt qu’à des structures et à une organisation de concertation commune.

Dans la seconde moitié des années 1960, l'OSCE est confronté à de nouvelles demandes statistiques générées par le développement des politiques européennes : la politique agricole commune (PAC), la coopération renforcée en matière d'économie et la préparation du premier élargissement. Ce dernier n’interviendra qu’en 1973, en raison d’une succession de crises qui retardent le processus d’intégration européenne (encadré 1). Dans ce contexte, l’approche envisagée par l’OSCE pour développer la statistique européenne demeure celle d’une harmonisation par les méthodes. Elle se heurte cependant aux positions alors défendues par les directeurs généraux des INS, confrontés également, à l’époque, à de fortes contraintes nationales. Le dialogue est difficile : si tous les pays sont d’accord sur le principe de renforcer l’harmonisation, chacun souhaite qu’elle se fasse sur la base de ses propres méthodes. Le rôle de conciliateur opéré par l’OSCE n’est pas encore reconnu...

Cette approche par la convergence des méthodes de travail, plutôt que par des structures et une organisation de concertation commune, montre donc ses limites, surtout lors des périodes de crise de l’intégration européenne. Malgré les tensions politiques, Ouvrir dans un nouvel ongletDe Michelis et Chantraine (2003) relatent que les relations entre les INS demeurent « très bonnes », autorisant « une harmonisation en douceur des projets statistiques communs aux six pays, passant par les décisions des experts et des directeurs généraux [des INS] ». C’est donc une harmonisation essentiellement informelle qui s’opère entre les six pays fondateurs de la future Union européenne. Elle ne s’appuie sur aucune disposition légale et l’architecture balbutiante du futur système statistique européen ne repose alors que sur les comités sectoriels et sur la réunion semestrielle des directeurs généraux des INS.

Les avancées sont cependant importantes dans le domaine des statistiques agricoles (encadré 2). La gestion de la PAC, mise en place en 1963, nécessite des statistiques très détaillées, à jour et surtout comparables. Sous l’impulsion du comité permanent de la statistique agricole, les statistiques harmonisées dans ce domaine se développent fortement. Plus largement, Ouvrir dans un nouvel ongletDe Michelis et Chantraine (2003) soulignent que « seuls les domaines à forte composante politique comme l’agriculture (PAC) et le commerce extérieur (Union douanière et négociations commerciales du GATT) arrivent à faire progresser l’harmonisation statistique ».

Le développement de la statistique européenne est très fortement imbriqué à la construction de l’Europe et aux vicissitudes de cette dernière, qui soit impulsent un élan à l’élaboration d’indicateurs harmonisés (comme lors de la mise en place de la PAC), soit retardent sa mise en œuvre (comme lors des crises liées à l’adhésion de la Grande‑Bretagne). Cependant, une des spécificités de la statistique européenne, qui perdure jusqu’à aujourd’hui, est la communauté de partage qui lie l’ensemble de la profession statistique au niveau européen. Davantage que le cadre réglementaire, c’est le partage de valeurs communes autour d’une statistique impartiale, fondée sur des approches scientifiques et – osons le mot – une même éthique professionnelle, qui établit la solidité du SSE (en construction ou actuel). Au point que celui‑ci peut parfois se ressentir comme « une grande famille ». Il est en tout cas perçu comme tel par les acteurs extérieurs.

Ce partage de valeurs communes ne signifie pas, néanmoins, l’absence de disparités au sein des modèles statistiques européens. On pense ici, en particulier, à la différence encore prégnante – quoique de moins en moins pertinente – entre les systèmes nationaux fondés historiquement sur l’utilisation de registres administratifs et ceux fondés principalement sur des enquêtes statistiques. Ce partage n’est pas davantage une garantie contre les atteintes ou les manquements à ces valeurs communes, qu’ils viennent de l’extérieur ou parfois même de l’intérieur. Enfin, ce socle commun et le processus d’harmonisation progressive ne sont pas réduits à maintenir un plus petit dénominateur commun : la communauté statistique européenne a tout au long de son histoire démontré sa volonté de suivre des standards toujours plus élevés quant à la qualité des statistiques produites et à l’exigence d’un environnement qui protège son indépendance professionnelle.

En 1973, le Danemark, l’Irlande et le Royaume‑Uni rejoignent les Communautés européennes, qui comptent à présent neuf États membres. L’OSCE est désormais surnommé Eurostat. Un des sujets de longue date auquel Eurostat s’attelle à l’époque est celui du secret statistique. C’est en effet la clef de voûte du système d’information et d’accès aux données à partir desquelles les statistiques sont élaborées. Dans cette perspective, les systèmes nationaux de statistiques, et plus largement le système européen, doivent être capables de protéger la confidentialité des données qui leur sont confiées (Redor, 2023). Ouvrir dans un nouvel ongletDe Michelis et Chantraine (2003) racontent qu’au début de la construction du SSE, le problème était de savoir si l'OSCE pouvait donner aux INS les informations de base collectées directement auprès de l'industrie sidérurgique. En effet, avec le traité de Paris, l'OSCE pouvait organiser directement des enquêtes statistiques auprès des entreprises des secteurs du charbon et de l’acier des pays membres, sans passer par les INS. Cependant, à partir de 1958, avec le traité de Rome instituant la CEE, l'organisation s'est renversée. Le problème est désormais de savoir si les INS peuvent transmettre des données confidentielles à l’OSCE.

Le sujet revient de manière récurrente, chaque fois que l’OSCE/Eurostat doit produire un agrégat sur l’ensemble de la Communauté et que certains États membres refusent de transmettre leurs données au prétexte de la confidentialité. Aussi, en 1976, Eurostat confie à un expert français, Gérard Ader, une étude sur les problèmes du secret statistique. L’expert préconise d’alléger les règles pour ce qui concerne la transmission à Eurostat (Ader, 1976). Le rapport est présenté à la conférence des DGINS de mai 1976. La discussion révèle que certains États membres craignent qu’Eurostat se retrouve obligé de transmettre ces données aux autres services de la Commission. Un groupe de travail est alors constitué pour examiner le rapport Ader et apporter des solutions à ce problème de la confidentialité et de la préservation du secret statistique.

À partir du milieu des années 1970, l’élargissement aux nouveaux États membres et les mauvaises relations d’Eurostat avec les services de la Commission affaiblissent l’esprit communautaire au sein des statisticiens européens (Ouvrir dans un nouvel ongletDe Michelis et Chantraine, 2003). Pour y remédier, le commissaire en charge d'Eurostat, Ralph Dahrendorf, adresse à la Commission un document dans lequel il propose le cadre général d'un « programme statistique » que la Commission doit s'engager à faire appliquer. L’objectif est de mettre en place un programme pluriannuel, en commençant par la période 1976‑1978. Ce programme, dont le principe est au fondement du système statistique européen, devient un véritable instrument de dialogue et de décision. Les discussions menées dans le cadre des comités sectoriels étaient en effet trop étroites et techniques pour créer la cohésion d’ensemble nécessaire au développement des statistiques européennes. Le programme statistique est quant à lui négocié entre, d’une part, les directeurs des INS qui disposent d’une vue d’ensemble des travaux à réaliser et, d’autre part, l’exécutif européen qui centralise les demandes des utilisateurs pour le suivi des politiques européennes. Pour renforcer la coopération nécessaire à l’harmonisation des statistiques, la Commission envisage également dès 1971 la création de deux comités : le comité du programme statistique (CPS), pour gérer à un plus haut niveau les arbitrages sur le programme statistique, et le comité consultatif européen de l’information statistique dans les domaines économique et social (CEIES), pour mieux prendre en compte les besoins des utilisateurs et les coûts des producteurs. Nous reviendrons plus bas sur ces deux comités : il faudra encore attendre près de vingt ans avant qu’ils ne soient établis et n’échafaudent la future structure du SSE.

Au début des années 1980, l’Europe semble s’essouffler sous l’effet des crises de l’intégration européenne (encadré 1) et de l’affaiblissement de la croissance économique, dans un contexte international marqué par les deux chocs pétroliers (1973 et 1979) et la forte fluctuation des monnaies. Mais la nouvelle Commission Jacques Delors (1985‑1988) va lui donner un nouveau souffle, avec notamment l’Acte unique européen et des réformes institutionnelles qui auront aussi des conséquences favorables à terme pour le développement du SSE. Dans un premier temps, cependant, la suppression des contrôles aux frontières intracommunautaires entravera considérablement les travaux des statisticiens européens, notamment pour établir les indicateurs du commerce extérieur, de la balance des paiements et les comptes nationaux des États membres.

En 1986, les Communautés européennes comptent douze membres, après l’adhésion de la Grèce en 1981 et de l’Espagne et du Portugal en 1986 (figure 2). Dans ce contexte d’élargissement, et pour faire face aux exigences du futur marché unique, la statistique doit s’organiser de façon plus formelle.

Au cours des années 1989 à 1991, la Commission crée successivement cinq grands comités : le comité du programme statistique (CPS), le comité européen du secret statistique, le comité directeur de la statistique (CDIS), le comité consultatif européen de l’information statistique dans les domaines économique et social (CEIES) et le comité des statistiques monétaires, financières et de la balance des paiements (CMFB) (figure 3). Ces cinq comités vont chacun, avec leur spécificité, faire intervenir les différents partenaires dans le processus de programmation des travaux statistiques :

Le 7 février 1992, les douze États membres de la CEE signent le traité de Maastricht qui crée l’Union européenne. Il organise aussi la création au 1ᵉʳ janvier 1999 de l’Union économique et monétaire (UEM) entre les pays membres de l’UE qui satisferont aux critères de convergence en matière de prix, de finances publiques, de taux d’intérêt et de taux de change. Le suivi des indicateurs sous‑jacents à ces critères nécessite le développement de statistiques encore plus harmonisées. Les statisticiens européens et leurs indicateurs sont alors soumis à rude épreuve.

Afin d’éviter les batailles de chiffres, le système européen de comptabilité (SEC) devient obligatoire dans chaque pays. En effet, Eurostat s'était aperçu que la majorité des pays membres n’avait pas cette référence pour leurs comptes nationaux, le SEC n'étant utilisé que pour la transmission des données à Eurostat. Ce fonctionnement introduisait de nombreuses distorsions dans l'interprétation et l'application des règles comptables et des définitions, lesquelles donnaient lieu à d'importantes différences de résultats entre les pays membres. Cela n'était plus acceptable dès lors que la comptabilité nationale devenait la référence dans la mise en œuvre de politiques communautaires de plus en plus nombreuses. En érigeant le taux d'inflation au rang des critères de convergence les plus stricts, le traité de Maastricht allait aussi rendre impératif une harmonisation plus grande du calcul de l’inflation, les indices nationaux étant trop liés à des négociations nationales salariales ou contractuelles. Eurostat propose alors la création de l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH).

Le programme statistique pour la période 1989‑1992 relève pour la première fois d’une recommandation du Conseil. Il devient à ce titre un document juridique et non plus un document pour information, bien souvent perçu comme un catalogue de bonnes intentions. Des ressources budgétaires y sont par ailleurs associées : pour la première fois, les travaux statistiques sont financés au titre du budget des études de la Commission. Ainsi, les projets statistiques sont désormais basés sur des actes juridiques, ce qui renforce leur légitimité au regard du développement de la construction européenne et permet également d’obtenir des financements. Jusqu’en 1990, à l’exception des domaines relevant de la politique agricole et des échanges extérieurs, les travaux statistiques ne reposaient sur aucun fondement juridique. Cette pratique est devenue depuis lors la règle pour les statistiques européennes.

L’explosion des demandes d'informations statistiques, dont en particulier l'utilisation de plus en plus grande de celles‑ci à des fins de surveillance des politiques communautaires (de Peretti et Touchelay, 2024), exigeait une organisation plus formelle de la statistique communautaire. Le 17 février 1997, après plusieurs années de négociations dans les groupes de travail d'Eurostat et du Conseil, ce dernier adopte le règlement (CE) n^o 322/97 relatif à la statistique communautaire. Dans le jargon des statisticiens, on l’appelle « la loi statistique ». Cette dernière constitue un puissant levier pour le système statistique européen : elle précise le processus de programmation, les principes fondamentaux d'élaboration des statistiques, notamment d’impartialité et d’indépendance, et les principes de diffusion et de garantie de la confidentialité.

Avant son adoption, le texte a été examiné et discuté en profondeur dans tous les milieux politiques intervenant dans le processus décisionnel : Commission, Conseil, Parlement européen, CEIES, Institut monétaire européen (IME) et les autorités nationales des États membres. Désormais, la place de la statistique dans la construction communautaire est reconnue publiquement et juridiquement. En 1997, la Commission désigne Eurostat comme la seule « autorité communautaire » chargée de la production statistique.

Nouvelle étape de la construction européenne, le traité d’Amsterdam, signé en 1997 et entré en vigueur en 1999, consolide les dispositions du traité de Maastricht. Il introduit de nouvelles politiques relevant de l’UE, telles que la politique sociale, et renforce les pouvoirs du Parlement européen : désormais, dans le cadre de la procédure de codécision, le Parlement européen et le Conseil deviennent colégislateurs pratiquement sur un pied d’égalité.

Avec le traité d’Amsterdam, la statistique devient un sujet à part entière de la politique européenne et relève désormais de la codécision. Le traité contient un article dédié spécifiquement à la statistique communautaire, divisé en deux paragraphes :

En 2003, les grands jalons du futur système statistique européen sont donc posés, entre la création d’Eurostat, l’organisation pour la planification des travaux, l’installation des grands comités et l’adoption de la loi statistique de 1997. Ces premiers jalons sont donc le fruit d’une opération de longue haleine : un demi‑siècle ! L’histoire a été complexe, la construction difficile, d’autant plus que le périmètre de la statistique européenne n’a cessé d’évoluer, au gré de l’élargissement à d’autres pays et à d’autres champs politiques. Les défis ont cependant été relevés. Les valeurs communes que partagent les statisticiens ont sans aucun doute facilité les avancées. Les impulsions politiques qui ont permis de passer de la CECA à l’UE ont été relayées au niveau des statistiques.

Fort des avancées réalisées au cours des cinquante premières années, la communauté statistique se prépare à répondre aux nouveaux besoins que l’approfondissement continuel des politiques européennes entraîne sans cesse. Le « grand élan » va cependant être coupé net en 2004 avec la révélation de la falsification des comptes publics grecs (Ouvrir dans un nouvel ongletErnoult, 2012). Les fortes révisions du déficit et de la dette publics de ce pays vont entacher la crédibilité générale des statistiques européennes et l’intégrité de la communauté statistique. Ce sera un nouveau défi à relever, qui conduira vers d’autres évolutions. Mais c’est une autre histoire, pour un autre numéro du Courrier des statistiques...