Les réformes sociofiscales de 2020 et 2021 augmentent le revenu disponible des ménages, en particulier pour la moitié la plus aisée

En 2020 et 2021, plusieurs réformes du système sociofiscal ont été mises en œuvre. Parmi celles-ci, certaines sont pérennes, comme la baisse de l’impôt sur le revenu en 2020, la poursuite de la suppression de la taxe d’habitation en 2020 et 2021, les revalorisations du minimum vieillesse (allocation de solidarité aux personnes âgées − Aspa) et de l’allocation supplémentaire d’invalidité (Asi), l’extension de la Garantie jeunes en 2021 et la sous-indexation de certaines prestations par rapport à l’inflation en 2020.

Les années 2020 et 2021 ont aussi été marquées par des mesures exceptionnelles. En 2020, en réponse à la crise sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19, des aides ponctuelles ont été mises en place, particulièrement ciblées sur les ménages les plus modestes. En fin d’année 2021, d’autres aides exceptionnelles ont été versées à certains ménages, afin de contrer les effets de la hausse des prix : un chèque complémentaire de 100 euros a été envoyé en décembre 2021 aux bénéficiaires du chèque énergie et une « indemnité inflation » de 100 euros a été versée.

Ce dossier évalue les conséquences budgétaires de ces réformes et leurs effets sur le revenu disponible et le niveau de vie des ménages en 2021. Les réformes prises en compte concernent les prélèvements directs (cotisations et contributions sociales, impôt sur le revenu, taxe d’habitation), les principales prestations monétaires (prestations familiales, minima sociaux), certaines aides sociales dédiées à des dépenses spécifiques (chèque énergie). L’exonération fiscale et sociale de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat (Pepa), entrée en vigueur en 2019 et reconduite depuis, a pu être chiffrée pour la première fois cette année (encadré).

Les analyses présentées concernent les transferts sociaux et fiscaux qui s’appliquent aux revenus d’activité, de remplacement et du patrimoine. Ainsi, certaines mesures d’importance mises en œuvre ponctuellement en 2020 et 2021 se retrouvent hors du champ de la redistribution et ne font pas l’objet d’une évaluation dans ce dossier (sources et méthodes). En particulier, l’élargissement du dispositif d’activité partielle, le fonds de solidarité pour les travailleurs indépendants et la prolongation des droits à l’indemnisation chômage, mis en place pour contrer les effets de la crise sanitaire, sont exclus de l’analyse. C’est également le cas de la réforme de l’assurance chômage et de la sous-indexation des retraites, ainsi que des mesures portant sur les cotisations employeurs, qui ne font pas non plus partie du champ. Par ailleurs, le modèle de microsimulation ne permettant pas de simuler précisément les trajectoires individuelles infra-annuelles de revenus sur plusieurs années, la réforme des aides au logement entrée en vigueur au 1^er janvier 2021, qui consiste à « contemporanéiser » leur mode de calcul, n’est pas évaluée ici.

L’impact d’une mesure sur les inégalités dépend à la fois de son montant global et de son ciblage. Parmi les mesures mises en place en 2020 et 2021, celles concernant les prélèvements directs mobilisent les masses financières les plus importantes, avec une hausse de 11,1 milliards d’euros du revenu disponible total des ménages (figure 1). Plus précisément, les dégrèvements de la taxe d’habitation de 2020 et 2021 relèvent le revenu disponible de 5,7 milliards d’euros et la réforme de l’impôt sur le revenu de 5,4 milliards d’euros. Ces mesures profitent de manière plus marquée aux 50 % de personnes les plus aisées : le gain moyen lié à la réforme de l’impôt sur le revenu s’accroît jusqu’au 8^e décile et le dégrèvement de la taxe d’habitation profite pour la première fois en 2021 aux 20 % les plus aisés.

Les réformes des prestations intervenues en 2020 et 2021 (mesures exceptionnelles et réformes pérennes) représentent en 2021 une hausse de 1,6 milliard d’euros du revenu disponible des ménages, soit bien moins que celles des prélèvements. Parmi elles, les mesures exceptionnelles sont particulièrement ciblées sur les plus modestes : en 2020, le versement des aides exceptionnelles de solidarité (AES) et de la majoration de 100 euros de l’allocation de rentrée scolaire (ARS) a mobilisé 2,1 milliards d’euros, dirigés aux quatre cinquièmes vers les 30 % des personnes les plus modestes [Buresi, Cornuet, 2021]. Mécaniquement, ces dispositifs ponctuels non reconduits l’année suivante se traduisent en 2021 par une baisse d’autant du revenu disponible des ménages concernés. Le bonus exceptionnel du chèque énergie versé en 2021 en réponse à la hausse des prix de l’énergie (430 millions d’euros) bénéficie pour plus des quatre cinquièmes aux 20 % les plus modestes. L’indemnité inflation a mobilisé en 2021 une masse de 1,2 milliard d’euros, davantage répartie sur l’ensemble de l’échelle de niveaux de vie. Quant aux réformes pérennes des prestations, elles ont un effet globalement nul sur le revenu disponible. En effet, les augmentations de l’Aspa, de l’Asi et de la Garantie jeunes sont contrebalancées par les mesures de sous-indexation de certaines prestations sociales (prestations familiales, aides au logement, prime d’activité, allocation aux adultes handicapés).

Au total, les nouvelles mesures de 2020 et 2021 augmentent le revenu disponible de 12,7 milliards d’euros en 2021, principalement du fait des mesures pérennes, en raison du poids des réformes sur les prélèvements directs. Pour les 20 % les plus modestes, l’effet des mesures exceptionnelles est plus élevé que celui des mesures pérennes (+ 70 euros contre + 40 euros). Au-delà, l’effet des mesures pérennes domine et augmente plus fortement le niveau de vie des ménages intermédiaires et aisés (+ 440 euros environ pour les 30 % les plus aisés) (figure 2). À noter que l’effet des mesures exceptionnelles de 2020 et 2021 correspond à l’effet des seules aides versées en 2021, puisque celles de 2020 n’ont pas été reconduites.

Prises ensemble, les mesures de 2020 et 2021 augmentent en 2021 le niveau de vie de la population de 1,1 %, soit de 280 euros par personne en moyenne : 240 euros en raison des réformes de 2020 et 40 euros de celles de 2021 (figure 3). En cumulant les mesures des deux années, le gain moyen de niveau de vie est quasi stable jusqu’au 3^e décile puis croît jusqu’au 8^e décile, atteignant + 490 euros pour les personnes situées entre le 7^e et le 8^e déciles, puis diminue légèrement (+ 430 euros pour les personnes dont le niveau de vie est supérieur au 9^e décile).

Les nouvelles mesures de 2020 augmentent le niveau de vie des 20 % les plus modestes de 220 euros en moyenne, en raison principalement de la mise en place d’aides exceptionnelles, et de 310 euros le niveau de vie de la moitié la plus aisée de la population, du fait des baisses de prélèvements directs. À l’inverse, les mesures de 2021 bénéficient aux 20 % les plus aisés (+ 210 euros en moyenne), du fait notamment du dégrèvement de la taxe d’habitation, alors que leur effet est faible, voire défavorable, pour le reste de la population. En effet, les nouvelles mesures exceptionnelles de 2021, bien qu’augmentant ponctuellement leur niveau de vie, ne suffisent pas à compenser l’extinction des mesures exceptionnelles de 2020.

Les mesures pérennes mises en œuvre en 2020 contribuent globalement à augmenter le taux de pauvreté de 0,3 point, l’effet de celles mises en œuvre en 2021 étant nul. Quant aux mesures exceptionnelles, celles de 2020 auraient contribué à réduire le taux de pauvreté de 0,5 point en 2020 mais elles n’ont pas été reconduites en 2021. Les mesures exceptionnelles de 2021 ont un impact à la baisse sur le taux de pauvreté de 0,2 point. L’effet cumulé de l’ensemble de ces mesures sur 2021 est de + 0,1 point sur le taux de pauvreté monétaire.

La loi de finances pour 2020 instaure une baisse d’impôt sur les revenus 2020 : le taux applicable à la première tranche du barème est abaissé de 14 % à 11 % et le barème est ajusté pour neutraliser cette mesure pour les foyers fiscaux imposés marginalement à 41 % ou 45 % (moins de 2 % des foyers fiscaux). Cette réforme se traduit par une baisse des taux de prélèvement à la source dès 2020.

La baisse d’impôt représente une augmentation du revenu disponible de 5,4 milliards d’euros pour 15,3 millions de ménages, soit un gain annuel de revenu disponible de 350 euros en moyenne par ménage concerné. La réforme a peu d’impact sur la moitié la plus modeste de la population, dont peu de foyers fiscaux sont imposables (figure 4). Elle favorise donc principalement les personnes se situant au-dessus du niveau de vie médian, avec un gain annuel moyen croissant jusqu’au 8^e décile, atteignant 290 euros entre les 7^e et 8^e déciles. Le gain moyen décroît ensuite légèrement tout en haut de la distribution. Comme elle bénéficie aux personnes de revenus intermédiaires, cette mesure relève le revenu médian, donc le seuil de pauvreté, ce qui contribue à accroître de 0,2 point le taux de pauvreté monétaire (figure 5).

Les lois de finances pour 2020 et 2021 poursuivent le dégrèvement de la taxe d’habitation afférente à la résidence principale initié en 2018. Pour les 80 % de foyers au revenu fiscal de référence le plus faible, la taxe d’habitation est désormais supprimée en 2020. Le dégrèvement de 2021 concerne les 20 % de foyers restants et s’élève à 30 % du montant de la taxe.

Le volet de 2020 représente une augmentation du revenu disponible de 3,5 milliards d’euros pour 17,2 millions de ménages, soit un gain annuel de revenu disponible de 200 euros en moyenne par ménage concerné. Ce dégrèvement favorise principalement les ménages de niveau de vie intermédiaire, entre les 3^e et 8^e déciles, avec un gain de niveau de vie annuel de 110 euros en moyenne, contre 40 euros pour les 30 % de ménages les plus modestes.

Le volet de 2021 représente un gain de 2,2 milliards d’euros et concerne 6,2 millions de ménages, bénéficiaires de 360 euros en moyenne sur l’année. L’effet du dégrèvement de 2021 est quasi nul pour les 70 % les moins aisés, mais il augmente de 70 euros en moyenne le niveau de vie des ménages entre les 7^e et 8^e déciles, de 160 euros entre les 8^e et 9^e déciles et de 240 euros pour les 10 % les plus aisés.

Le dégrèvement de 2020, qui concerne les ménages de niveau de vie intermédiaire, contribue à augmenter le taux de pauvreté monétaire de 0,1 point en relevant le seuil de pauvreté. Quant au volet de 2021, il ne concerne que les 30 % de ménages les plus aisés et est sans effet sur le revenu médian et le taux de pauvreté.

En 2020, en réponse aux conséquences sociales de la crise sanitaire, des aides exceptionnelles ont été versées aux ménages modestes bénéficiaires de certaines prestations : revenu de solidarité active (RSA), allocation de solidarité spécifique (ASS), aides au logement (AL) et allocation de rentrée scolaire (ARS). En moyenne, ces aides augmentent le niveau de vie des 30 % les plus modestes de 150 euros pour 2020 (figure 6), contribuant à réduire le taux de pauvreté de 0,5 point ponctuellement. Toutefois, ces aides n’ont pas été reconduites en 2021 : leur suppression représente donc une perte pour les ménages modestes d’une année sur l’autre.

En 2021, les mesures d’urgence ont pour objectif de répondre à la hausse des prix. En fin d’année, le montant du chèque énergie est exceptionnellement augmenté de 100 euros. 4,3 millions de ménages bénéficient de cette mesure. Elle est ciblée sur les 20 % de personnes les plus modestes, dont elle augmente le niveau de vie annuel de 40 euros en moyenne ; l’effet est quasi nul au-delà du 3^e décile.

La loi de finances rectificative pour 2021 prévoit également une aide exceptionnelle de 100 euros, dite « indemnité inflation », afin de limiter l’impact de la reprise de l’inflation sur le pouvoir d’achat des ménages. Les personnes ciblées ont un revenu net inférieur à 2 000 euros par mois. Un tiers d'entre elles – principalement des salariés du secteur privé et des travailleurs indépendants – ont effectivement perçu cette indemnité, pour un total de 1,2 milliard d’euros en 2021. Le gain de niveau de vie moyen dans la population totale est de 30 euros en 2021 et cette mesure exceptionnelle est neutre sur le taux de pauvreté.

Prises ensemble, les mesures pérennes de 2020 et 2021 concernant les prestations sociales ont un effet moyen quasi nul sur toute l’échelle des niveaux de vie.

En 2020, la revalorisation exceptionnelle de l’Aspa s’est poursuivie avec une augmentation de 35 euros de son montant. Dans le même temps, l’Asi a fait l’objet de revalorisations exceptionnelles en 2020 et en 2021 et d’une refonte de son mode de calcul : désormais, l’Asi est une allocation différentielle qui garantit un revenu minimum de 750 euros par mois pour une personne seule. Ces revalorisations augmentent le revenu disponible des ménages de 250 millions d’euros pour l’Aspa et de 30 millions d’euros pour l’Asi. La revalorisation de l’Aspa concerne l’ensemble de ses bénéficiaires, pour un gain de 360 euros annuels par ménage en moyenne. Les 20 % de personnes les plus modestes sont les bénéficiaires de ces deux mesures (figure 7).

À l’inverse, les sous-indexations des prestations familiales, de l’allocation aux adultes handicapés, de la prime d’activité et des aides au logement en 2020 ont abaissé le niveau de vie des ménages, en particulier celui des plus modestes. Cette sous-indexation réduit le revenu disponible de 11,4 millions de ménages qui perdent au total 500 millions d’euros (40 euros annuels par ménage concerné).

Enfin, l’assouplissement des critères de la Garantie jeunes en 2021 a conduit à doubler le nombre de ses bénéficiaires : 40 000 ménages sont gagnants, avec un gain moyen de 6 000 euros annuels.

En 2020, les prix du tabac ont augmenté en moyenne entre 13 % et 16 % suivant le type de produit, à la suite de la hausse de leur fiscalité. En revanche, la fiscalité sur le tabac a été gelée en 2021. En année pleine, c’est-à-dire si l’ensemble des hausses de la fiscalité de 2020 étaient intervenues dès le 1^er janvier, et sans tenir compte de l’ajustement des quantités consommées lié à la hausse de prix, ces augmentations de la fiscalité du tabac diminuent le revenu des ménages de 2 milliards d’euros. Cette perte est assez peu différenciée selon le niveau de vie (– 50 euros sur l’année en moyenne) (figure 8) ; toutefois, rapportée à leur niveau de vie, elle est plus importante pour les personnes les plus modestes.

En intégrant les baisses de niveau de vie liées à la hausse des taxes sur le tabac de 2020, l’ensemble des mesures de 2020 et 2021 augmentent le niveau de vie ainsi corrigé des ménages de 230 euros annuels (+ 0,9 %). Pour les 10 % les plus modestes, la hausse est de 0,7 %, soit 70 euros. Elle est plus faible (+ 0,4 %) pour les personnes dont le niveau de vie est compris entre les 1^er et 4^e déciles, puis augmente avec le niveau de vie, jusqu’à + 1,5 % (+ 460 euros) entre les 7^e et 8^e déciles. Elle décroît légèrement pour les 20 % de personnes les plus aisées (+ 1,2 %, soit + 440 euros entre les 8^e et 9^e déciles, puis + 0,7 %, soit + 380 euros pour les 10 % les plus aisés).