Il est communément admis que la construction européenne est avant tout une construction juridique : nul ne pourrait contester que le fondement juridique est essentiel pour une production harmonisée des statistiques européennes. Le traité de Lisbonne en 2009 a bouleversé le paysage juridique européen et son fonctionnement, en réformant d’une part les relations entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission, et en modifiant d’autre part la comitologie. La statistique n’a pas échappé au mouvement. Face à une accumulation, au fil des années, de textes législatifs définissant ces statistiques, il était nécessaire de rationaliser et simplifier le socle juridique dans ce domaine, d’autant que l’accélération de l’intégration européenne s’est accompagnée d’une demande grandissante de nouveaux indicateurs (Scherrer, 2019). Face à ce nouvel équilibre institutionnel, les co-législateurs européens et la Commission (Eurostat) ont élaboré un règlement-cadre respectivement pour les statistiques sociales (IESS), d’entreprises (FRIBS) et agricoles (IFS), pierres angulaires d’un nouveau triptyque juridique (règlement-cadre/ acte délégué/ acte d’exécution) indispensable à la production des statistiques européennes.

Le pilotage de l’Union européenne (UE) nécessite des statistiques fiables et harmonisées entre les pays. Les besoins d’information sont liés à la mise en œuvre et au suivi des politiques européennes, lesquelles concernent des domaines variés : finances publiques, politiques macroéconomique, régionale, environnementale, sociétale, etc.

Le terme de « statistiques européennes » recouvre les informations quantitatives nécessaires à l’accomplissement des activités européennes. Elles sont régies par le programme statistique européen, dont les modalités sont définies par le règlement statistique du Conseil et du Parlement européen 223/2009 modifié en 2015 (2015/759). D’emblée, en matière de statistique européenne, le cadre juridique apparaît au premier plan (Mordant, 2009).

Afin d’assurer la comparabilité et la cohérence des données de tous les États membres, celles-ci doivent se conformer à des cadres communs de référence. Ces normes sont très majoritairement inscrites dans un texte adopté par le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne. Le cadre législatif leur confère un statut juridique fort et une priorité dans l’allocation des ressources : cela vaut pour les instituts nationaux de statistique (INS), qui ont une obligation de réponse, mais aussi pour Eurostat qui peut allouer des subventions aux États membres.

Malgré des organisations et des périmètres variables, tous les INS mettent en œuvre la législation européenne relative aux statistiques. Ils participent ainsi à des travaux et des opérations communs sur la base des orientations stratégiques du système statistique européen (SSE) (encadré 1).

La production repose sur un même modèle : l’institut national de statistique de chaque État membre produit des données soit détaillées soit agrégées, à partir desquelles il élabore ses propres statistiques « européennes ». Celles-ci sont transmises à Eurostat qui les centralise et les exploite sous forme d’indicateurs et de tableaux diffusés sur son Ouvrir dans un nouvel ongletsite internet. En parallèle, la diffusion nationale des statistiques européennes est assurée par chaque INS.

Au nom du principe de subsidiarité, selon lequel une autorité centrale ne peut effectuer que les tâches qui ne peuvent pas être entreprises à l’échelon inférieur, les statistiques européennes sont essentiellement produites par les systèmes statistiques nationaux, selon les méthodes que ceux-ci jugent les plus adaptées : enquêtes, exploitation de sources administratives, ou de données massives (big data), etc. Ils ont aussi le choix des modes d’enquête, des techniques d’échantillonnage, des méthodes de traitement des données, etc. L’essentiel réside dans l’obligation qui leur est faite d’aboutir à des statistiques conformes aux définitions et aux normes de qualité adoptées dans le cadre législatif européen.

L’évolution de la construction européenne a conduit ces dernières années à une accélération et une amplification des demandes de statistiques communes et comparables. Le spectre « législatif » des statistiques européennes s’est en conséquence progressivement étendu, fruit d’une demande grandissante d’indicateurs mais aussi d’un besoin d’informations à des niveaux géographiques de plus en plus fins.

Ce contexte a conduit à un foisonnement de textes législatifs, relevant plus de l’ « empilement » que d’une organisation structurée : pas moins d’une soixantaine de textes encadrent la production de statistiques, dans de nombreux domaines, tels que l’agriculture, l’industrie, l’énergie, les transports, l’emploi ou le revenu des ménages.

Dans un souci de mieux satisfaire les attentes des décideurs et du public notamment en termes de comparabilité et de disponibilité des statistiques, tout en veillant à améliorer le rapport coût-efficacité de leur production, la Commission européenne a jugé opportun d’adapter son approche législative.

Elle a d’abord cherché à rationaliser, harmoniser et simplifier, à travers des règlements-cadres, la base législative pour les statistiques européennes, en intégrant des règlements sectoriels jusqu’alors autonomes. La rationalisation de l’appareil législatif a aussi donné une base législative à la production de certaines statistiques, qui étaient jusqu’alors fondées sur des accords entre Eurostat et les États membres.

Dans ce contexte, trois règlements-cadres ont été mis en chantier en restructurant la statistique européenne dans trois grands domaines (statistiques agricoles, statistiques d’entreprises, statistiques sociales) couverts chacun par un règlement-cadre :

Leur entrée en application devrait permettre de réduire de près de 20 % la masse des textes législatifs régissant la production des statistiques européennes.

Par exemple, le règlement-cadre sur les statistiques sociales IESS (Voir l’article sur IESS de Chantal Cases) a permis d’abroger et donc d’intégrer les deux principaux règlements législatifs qui constituaient les piliers des enquêtes sociales : celui sur l’enquête Emploi (Labour Force Survey) et celui sur l’enquête relative aux Ressources et conditions de vie des ménages (SILC). FRIBS, le règlement-cadre relatif aux statistiques d’entreprises, remplace à lui seul dix règlements législatifs sectoriel (Voir l’article sur FRIBS de Christel Colin).

Au premier rang des améliorations attendues, un objectif de ces règlements-cadres est de permettre une meilleure comparabilité des statistiques européennes entre pays mais aussi entre les sources de chacun des domaines.

Par exemple, IESS doit permettre d’améliorer la comparabilité des statistiques sur le statut d’activité de la population (au sens du Bureau International du Travail) par la mise en place d’une structure commune et obligatoire du questionnaire de l’enquête Emploi. En parallèle, dans le cadre de la refonte de la législation pour les statistiques sociales, un travail important de standardisation des variables, ainsi qu’une harmonisation des concepts (introduction du concept de ménage économique dans l’enquête Emploi et dans l’enquête Ressources et conditions de vie des ménages) ont été entrepris.

Dans le domaine des statistiques d’entreprises c’est la définition d’une Entreprise qui a été rendue plus cohérente dans le règlement-cadre FRIBS.

Toujours dans le but de renforcer la comparabilité, cette nouvelle approche législative vise également :

FRIBS apportera par exemple des simplifications et des adaptations au nouveau contexte de la mondialisation, notamment pour l’échange de micro-données sur les flux d’exportations intracommunautaires et par la production d’un répertoire communautaire des groupes d’entreprises qui est sensiblement enrichi.

Dans le domaine des statistiques agricoles, IFS vise à simplifier et mieux intégrer les processus de collecte par la fusion et la refonte du règlement relatif aux structures des exploitations avec celui consacré aux différentes cultures développées sur ces exploitations.

Eurostat a souhaité également établir des normes dans des domaines plus étendus que ceux couverts jusqu’à présent. De nouveaux thèmes apparaissent, comme la mondialisation, le changement climatique, le vieillissement de la population.

IFS, le premier règlement-cadre adopté en août 2018, avait par exemple pour but d’intégrer les nouvelles demandes induites par les évolutions de la politique agricole commune, les nouvelles exigences agro-environnementales, ainsi que les attentes sociétales et économiques.

Sur le sujet de la mondialisation, on vise à mieux en mesurer les effets par un meilleur profilage des entreprises. Les registres nationaux d’entreprises et le répertoire européen des groupes seront ainsi davantage exploités sur cette thématique. La mise en œuvre de FRIBS permettra également d’élargir la couverture à des secteurs en forte croissance comme les services et le commerce. Un indice mensuel de production dans les services sera notamment produit (Scherrer, 2019).

Enfin, IESS fournit désormais un cadre légal pour le calcul de l’indicateur mensuel européen de chômage même si les modalités de son calcul par Eurostat à partir de données transmises par les États membres restent quasi inchangées.

Ces règlements-cadres sont aussi l’occasion d’établir une base législative et donc contraignante à des enquêtes qui étaient jusqu’à présent menées sur une base volontaire. Ainsi, le champ du règlement-cadre IESS inclut désormais les enquêtes Budget de famille et Emploi du temps, et même si cette dernière demeure pour le moment optionnelle, elle devrait à terme être rendue obligatoire.

Si les règlements-cadres prévoient une extension du champ des statistiques européennes, c’est également pour mieux prendre en compte les demandes des utilisateurs particuliers que sont les décideurs politiques : pour le suivi des politiques européennes, de nouveaux indicateurs sont toujours nécessaires ; la tendance étant à l’amplification, il convenait donc d’anticiper, autant que possible, les demandes futures. Cette volonté s’illustre au moins de trois manières.

Ainsi, IESS précise déjà les concepts et les définitions pour l’enquête Emploi du temps alors que celle-ci demeure facultative pour le moment. L’élaboration d’un programme pluriannuel pour les enquêtes sociales annuelles, couplé avec l’introduction de sujets ad hoc complémentaires, permettra également de satisfaire plus aisément les futures demandes en matière de statistiques sociales. Deux sujets ad hoc sur une période de huit ans doivent compléter l’enquête Emploi et pas moins de quatre pour l’enquête relative aux Ressources et conditions de vie des ménages sont inscrits dans ce programme.

La flexibilité est renforcée par la mise en place d’études pilotes, ou de faisabilité, qui permettront non seulement d’incorporer les nouvelles demandes des utilisateurs mais aussi de les tester avant un éventuel passage en production de manière pérenne. De nouvelles thématiques testées dans le cadre d’études pilotes sont déjà proposées pour FRIBS tels que les échanges internationaux de services, l’immobilier commercial et résidentiel, ou encore l’environnement et le climat.

Les délais de diffusion des statistiques et des données à Eurostat ont parfois été raccourcis. Les données relatives aux ressources et conditions de vie des ménages devront ainsi être transmises avant la fin de l’année de référence, et à un niveau géographique plus fin, dans le but de mieux satisfaire les attentes des décideurs pour le suivi des politiques régionales. L’indicateur de pauvreté et d’exclusion sociale (AROPE) sera ainsi désormais calculé par Eurostat au niveau NUTS 2 (Nomenclature des unités territoriales statistiques) sur la base de données détaillées transmises par les États membres. Dans le domaine des statistiques d’entreprises, certains indicateurs conjoncturels tels que les indices de chiffre d’affaires seront désormais publiés sur une base mensuelle et non plus trimestrielle.

Cette refonte de la législation européenne a des implications majeures pour la production statistique. En France, elle a nécessité une forte mobilisation de l’Insee et des services statistiques des ministères, ainsi qu’une étroite concertation entre les acteurs pour mener à bien les négociations (encadré 2).

Le premier règlement-cadre relatif aux statistiques sur les exploitations agricoles européennes a été adopté après 18 mois de négociations, ce qui est raisonnable au regard de la durée moyenne de la procédure législative (figure 1). La durée des négociations a été bien plus longue en ce qui concerne les deux autres règlements-cadres : près de trois ans de négociations ont été nécessaires pour trouver un accord de compromis par les deux co-législateurs européens pour IESS et près de deux ans pour FRIBS. Pour IESS, quinze réunions du groupe statistique du Conseil, échelonnées entre septembre 2016 et janvier 2019 ont été nécessaires avant l’ouverture des discussions avec le Parlement européen (contre seulement dix réunions entre mars 2018 et janvier 2019 pour FRIBS).

Au final, il aura fallu près de dix ans entre la phase de préparation et l’entrée en application de IESS, et sept ans de préparation et de négociations pour FRIBS.

Figure 1. Genèse d’un règlement-cadre (FRIBS, IESS, IFS)

IFS : Integrated Farm Statistics

IESS : Integrated European Social Statistics

FRIBS : Framework Regulation Integrating Business Statistics

Les difficultés rencontrées pour faire aboutir les négociations concernant ces règlements européens sont principalement liées à la mise en œuvre des nouvelles règles du traité de Lisbonne sur le fonctionnement de l’Union européenne (2009). En effet, une nouvelle architecture légale a émergé au fil de ces négociations, un triptyque constitué du règlement-cadre, des actes délégués et des actes d’exécution (figure 2). Selon les termes du traité :

Une difficulté importante rencontrée dans la négociation de ces différents règlements tient aux incertitudes que génèrent les actes délégués. Les critiques suscitées par les actes délégués résultent pour partie du caractère hybride de ces actes : non législatifs de par leur forme, car non adoptés selon la procédure législative européenne, ils le sont de par leur portée puisqu’ils permettent de modifier des textes législatifs (Ouvrir dans un nouvel ongletGuilloud, 2011). De plus, à la différence des actes d’exécution, les actes délégués ne sont pas votés par le comité du système statistique européen (CSSE) : ils entraînent de ce fait une perte d’influence des INS, tout en renforçant en contrepartie celle de la Commission (qui reçoit la délégation), ainsi que le pouvoir de contrôle du Parlement européen.

Figure 2. Architecture de la législation européenne dans la sphère statistique

La Commission a pour objectif de couvrir par des règlements-cadres tous les grands domaines des statistiques européennes ; elle aura tendance à recourir à des actes délégués pour compléter les actes de base, qui ont par définition un contenu de nature assez générale. Cet objectif est légitime et l’intérêt des règlements-cadres est reconnu de façon unanime au sein du CSSE. Bien qu’elle suscite des inquiétudes chez quelques États membres, la délégation est également perçue comme un instrument permettant d’adapter autant que de besoin la production statistique des INS sans recourir à des procédures législatives répétées et longues.

Une autre nouveauté introduite par le traité de Lisbonne pose également problème : il s’agit des trilogues, réunions tripartites entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission. Les INS se plaignent notamment que les États membres sont souvent contraints de choisir entre le blocage du processus législatif (exemple sur IESS) ou l’acceptation de compromis difficiles. Si les INS sont étroitement associés en amont, à l’élaboration du projet du règlement (encadré 2), le CSSE n’est pas toujours bien informé de l’avancée des négociations menées en trilogue. Pour y remédier, le CSSE avait suggéré de renforcer les liens avec les rapporteurs du Parlement européen en charge des règlements statistiques afin de faciliter la recherche d’un compromis tout en préservant les fondements de la statistique tels décrits dans le code de bonnes pratiques.

Au-delà du renforcement de ses pouvoirs suite au traité de Lisbonne, le Parlement européen voit s’exprimer à travers lui l’influence de divers groupes de pression ou d’agences.

Parmi ses propositions d’amendements pour IESS, le Parlement avait souhaité autoriser les agences européennes, qui n’appartiennent pas au SSE, à produire des statistiques en obligeant les États à leur fournir des échantillons ou de l’information pour le tirage d’échantillons. Le Parlement avait également exprimé sa volonté de confier à des agences hors SSE, la mission de contribuer à la production de statistiques européennes alors que ce rôle était jusqu’ici dévolu aux seuls acteurs du SSE, selon les dispositions de la loi statistique de 2009 et le code des bonnes pratiques. L’introduction d’un tel amendement avait alors constitué un frein majeur à l’obtention d’un texte de compromis pour IESS. La rédaction en a finalement été ajustée pour éviter qu’à terme, le SSE soit élargi à certaines agences de l’Union pour la production de statistiques européennes. Toutefois, ce risque n’est pas complètement écarté puisque cette assimilation entre agences de l’Union européenne et le système statistique européen transparaît, au moment de la rédaction de cet article, dans les amendements introduits par le Parlement dans le projet de programme statistique pluriannuel.

L’extension de couverture de ces règlements-cadres a été appuyée par le Parlement qui a ainsi proposé que le commerce international de services, ainsi que le calcul d’indicateurs financiers relatifs aux entreprises puissent être mieux intégrés à FRIBS. De la même façon, le Parlement avait souhaité que l’enquête Emploi du temps puisse être rendue obligatoire. Ces dispositions figuraient, entre autres, parmi les points les plus clivants âprement discutés lors des trilogues.

Dans un environnement externe mouvant et de plus en plus concurrentiel, la réduction des ressources nationales dédiées à la statistique publique accroît les difficultés des INS face à une demande croissante de statistiques. Si la délégation de pouvoirs consentie à la Commission permet d’adapter de manière flexible la production statistique des INS, elle a néanmoins suscité de fortes inquiétudes au cours des négociations parmi les États membres. Une majorité d’entre eux ont alors souhaité introduire des clauses de sauvegarde qui restreignent le nombre de thèmes et de variables qui peuvent être ajoutés ou modifiés, en vue de limiter les charges additionnelles. L’institut de statistique danois avait mené la fronde avec les instituts néerlandais et polonais : ces trois INS ont justifié la mise en place de tels garde-fous par leur souhait de mieux prioriser les demandes toujours croissantes de la Commission européenne. L’introduction de telles clauses restrictives vient par conséquent amoindrir les bénéfices attendus des règlements-cadres, d’autant que leurs modalités de mise en œuvre sont complexes, voire impraticables.

L’harmonisation de la production des statistiques sociales, tant au niveau des concepts que des méthodes employées, a parfois été vivement contestée par quelques États membres qui jugeaient sans doute cette harmonisation par les inputs comme une entrave à la production nationale de statistiques sur ces mêmes thèmes. L’Allemagne s’est ainsi longtemps opposée à l’instauration d’une structure commune et obligatoire pour le questionnaire de l’enquête Emploi, ce qui avait contribué fortement à l’enlisement des négociations.

L’échange de micro-données confidentielles sur les répertoires d’entreprises et sur le commerce international de biens, l’une des innovations majeures de FRIBS, a également été fortement contesté, notamment par l’Irlande qui le considère comme une entorse au respect du secret statistique.

L’analyse des trois règlements-cadres adoptés en 2018 et 2019 (encadré 4) permet finalement de dégager quelques grandes lignes de l’architecture légale des nouveaux règlements-cadres statistiques.

L’acte de base décrit, selon une approche modulaire (domaines\ thèmes\ thèmes détaillés\ modules), les principes généraux pour la production des statistiques européennes, tandis que les actes délégués et les actes d’exécution en détaillent les modalités. Au fil des discussions au sein du Conseil, une référence collective informelle a été peu à peu établie :

Le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont signé une convention d’entente afin d’établir des critères non contraignants pour distinguer les actes délégués et les actes d’exécution. Ces critères, ainsi que la jurisprudence de la cour de justice européenne, servent de lignes directrices aux co-législateurs. Si la discussion sur les contours des actes délégués et des actes d’exécution est parfois difficile tant au niveau du Conseil qu’en trilogue avec le Parlement, une certaine « jurisprudence » tend toutefois à se dessiner au fil de la rédaction des règlements-cadres dans la sphère statistique :

Les négociations des règlements-cadres ont aussi conduit à faire évoluer progressivement les positions des États membres. Une majorité d’entre eux ont ainsi accepté que les thèmes et les thèmes détaillés soient décrits dans le règlement de base, et que la liste des variables au sein de chacun des thèmes – dont le nombre peut être limité par le règlement de base – soit définie par un acte délégué. Il est aussi désormais communément admis que le thème et le contenu des enquêtes ad hoc supra annuelles greffées sur les enquêtes annuelles soient définis par un acte délégué.

Le comité du SSE peut par ailleurs adopter des actes d’exécution, principalement pour définir les spécifications techniques des variables statistiques, le contenu des rapports qualité, les formats de transmission, éventuellement d’autres standards techniques (dans le cas de l’enquête Emploi, on va plus loin puisqu’on fixe aussi par acte d’exécution le détail et l’ordre des questions du module BIT, voir encadré 2 sur IESS et encadré 4).

La mutation en cours du cadre législatif pour le système statistique européen s’est donc traduite par l’adoption de trois règlements-cadres couvrant les statistiques sociales, d’entreprises et agricoles. Les négociations ont fait émerger peu à peu l’ossature d’un triptyque juridique, qui constitue le socle à partir duquel la Commission (Eurostat) pourra continuer à élaborer ses futurs règlements-cadres. Les textes sont examinés dans différentes enceintes juridiques : les actes d’exécution par le CSSE, les actes délégués par les experts des INS et le texte législatif par le Conseil et le Parlement. La transmission simultanée par Eurostat aux États membres de tous ces projets de textes, constitutifs du nouveau triptyque juridique, en amont des discussions au Conseil, aurait sans doute permis d’améliorer le processus de négociation. Pour le règlement FRIBS, les États membres avaient ainsi pu disposer des différentes mesures d’application, ce qui avait facilité l’obtention d’un compromis comme en atteste la durée plus courte des négociations au Conseil.

Deux autres règlements-cadres sont en préparation, l’un concernant les statistiques de production agricole et un second relatif aux statistiques de population. Ils viendront enrichir le socle légal du SSE à partir duquel seront désormais produites la majorité des statistiques européennes. Cette adaptation du système statistique et de son socle législatif contribue à mieux structurer la demande croissante de statistiques par grands domaines, dans un contexte par ailleurs marqué par la réduction des ressources. Cette mutation du système statistique européen constitue un levier fort pour l’Insee, pour s’adapter d’une part aux évolutions économiques et sociales et d’autre part aux défis soulevés par les évolutions du contexte de la statistique aux niveaux national et européen.

Nota : l’auteur remercie J-P Cling pour ses commentaires et suggestions sur cet article.