Insee Première · Mars 2025 · n° 2043

À volume annuel de travail égal, le salaire net moyen de la fonction publique est inférieur de 3,7 % à celui du secteur privé

Fin 2021, la fonction publique compte 5,9 millions de salariés (fonctionnaires ou non) et le secteur privé 20,6 millions. Le revenu salarial moyen, qui mesure la rémunération effective au titre de l’ensemble des activités salariées au cours de l’année, atteint 24 070 euros en 2021 pour un agent travaillant principalement dans la fonction publique, contre 22 040 euros pour un salarié du secteur privé, soit un écart de 9,3 % (figure 1).

Le revenu salarial correspond au produit du volume annuel de travail et du salaire annuel net en équivalent temps plein (EQTP). L’écart de revenu salarial en faveur de la fonction publique provient d’abord de différences de volume annuel de travail en EQTP : celui de la fonction publique est en moyenne supérieur de 13,5 % à celui du secteur privé, et même de 15,3 % parmi les seuls salariés à temps complet. Cette différence de volume annuel de travail s’explique surtout par le fait que les fonctionnaires sont plus fréquemment en emploi sans interruption du début à la fin de l’année, alors que les salariés du privé ont davantage d’interruptions de leur temps de travail, du fait par exemple du délai entre deux contrats à durée limitée (CDD, intérim, saisonniers), qu’ils deviennent alors inactifs ou chômeurs. Si la part de salariés à temps partiel est un peu plus élevée dans le public (18 % en 2022, [Ouvrir dans un nouvel ongletChédorge-Farnier, 2023]) que dans le privé (16 %), son impact sur les écarts de volume annuel de travail reste limité et de second ordre par rapport à l’effet des périodes non travaillées.

L’écart de volume annuel de travail entre salariés de la fonction publique et du secteur privé est plus élevé parmi les employés (21,0 %) et les ouvriers (24,5 %). Le revenu salarial des ouvriers de la fonction publique (ouvriers de l’armée ou éboueurs par exemple) est ainsi supérieur de 27,4 % à celui de leurs homologues du secteur privé. L’écart de revenu salarial atteint même 30,6 % parmi les employés, pour lesquels se cumulent une forte différence de volume annuel de travail mais aussi de salaire à temps de travail comparable.

Parmi les cadres et les professions intermédiaires, les différences de temps travaillés sont moindres. Pour eux, les écarts de revenu salarial s’expliquent donc principalement par des différences de salaire net en EQTP. Le revenu salarial moyen des cadres de la fonction publique est ainsi inférieur de 16,9 % à celui du secteur privé, parce que leur salaire net en EQTP est en moyenne inférieur de 19,7 % à celui du privé.

Dans les départements d’outre-mer (hors Mayotte), l’écart de revenu salarial est de 63,8 % en faveur des salariés de la fonction publique. Deux phénomènes se combinent : les agents de la fonction publique y ont d’une part un volume annuel de travail moyen supérieur de 20,8 % à celui des salariés du secteur privé, et d’autre part un salaire net moyen en EQTP supérieur de 35,5 %, du fait notamment du dispositif de majoration des traitements pour les fonctionnaires travaillant dans ces départements.

Les salariés de la fonction publique sont en moyenne plus âgés que ceux du secteur privé (43,6 ans contre 40,9 ans). En effet, l’entrée des salariés est plus tardive dans la fonction publique, en raison notamment des niveaux de diplôme exigés pour occuper de nombreux emplois. De ce fait, le volume annuel de travail moyen des salariés de la fonction publique est inférieur à celui des salariés du secteur privé pour les moins de 25 ans (de 5,3 %), mais il lui est supérieur dans toutes les autres catégories d’âge : les agents de la fonction publique ont en effet davantage de jours en emploi dans l’année que ceux du secteur privé.

Le salaire annuel net en EQTP d’un salarié de la fonction publique est en moyenne de 29 450 euros, inférieur de 3,7 % à celui d’un salarié du secteur privé. Cet écart, favorable au public jusqu’en 2013, s’est ensuite inversé (encadré). Par ailleurs, il dépend des caractéristiques des salariés. Les femmes, majoritaires dans la fonction publique (64 % des salariés présents en fin d’année, contre 44 % dans le secteur privé), y perçoivent en moyenne un salaire annuel net en EQTP supérieur de 1,3 % à celui de leurs homologues du privé. Parmi les hommes au contraire, le salaire net en EQTP moyen du public est inférieur de 2,0 % à celui du privé.

Du fait des structures par âge des salariés différentes entre le public et le privé, l’écart de salaire net en EQTP en défaveur de la fonction publique est plus marqué au sein de chacune des tranches d’âge étudiées (compris entre -6,2 % et -8,7 %) que pour l’ensemble des salariés (-3,7 %).

Les salaires du secteur privé sont plus concentrés dans le bas de l’échelle salariale. En 2021, 51 % des salariés du secteur privé ont un salaire en EQTP inférieur à 2 050 euros net par mois, alors que cette proportion est de 43 % parmi les salariés de la fonction publique (figure 2). Plus bas dans l’échelle salariale, 27 % des salariés du secteur privé ont un salaire en EQTP inférieur à 1 650 euros nets mensuels, contre 18 % des salariés de la fonction publique. À l’opposé, 13 % des salariés du privé perçoivent plus de 3 650 euros nets par mois, contre 9 % des agents de la fonction publique. Ils sont même 0,9 % à percevoir plus de 10 000 euros nets par mois dans le secteur privé, contre 0,2 % des salariés de la fonction publique.

Les disparités salariales, mesurées ici par le rapport interdécile entre le 9^e et le 1^er décile (D9/D1), sont également plus fortes dans le secteur privé que dans la fonction publique, pour chaque groupe socioprofessionnel (figure 3). Pour les cadres, ce rapport interdécile est de 3,14 dans le secteur privé et de 2,86 dans la fonction publique et tous les échelons de la distribution des salaires dans le secteur privé sont supérieurs à ceux de la fonction publique. Jusqu’à la médiane, les écarts sont de l’ordre de 10 %, puis ils se creusent pour atteindre 19 % au niveau du 9^e décile. Pour les employés, à l’inverse, la distribution des salaires de la fonction publique est à tous les niveaux supérieure à celle du secteur privé. Pour les professions intermédiaires ce n’est plus vrai à partir du 9^e décile et pour les ouvriers à partir du 3^e quartile.

La comparaison fine des salaires dans la fonction publique d’une part et le secteur privé d’autre part est limitée par le fait que de nombreux métiers sont exercés dans un seul des deux secteurs. La fonction publique emploie ainsi des salariés sur des métiers sans équivalent dans le secteur privé (enseignants du public comme du privé sous contrat employés par l’État, policiers, etc.) mais n’emploie pratiquement pas d’employés de libre-service ou de conducteurs routiers, qui font partie des professions qui comptent le plus de salariés dans le privé.

Les différences de salaires entre les deux secteurs sont directement liées à des différences de structure de l’emploi par diplôme : la part de diplômés du supérieur est nettement supérieure dans la fonction publique et contribue par exemple à y relever la moyenne du salaire net en EQTP. Mais les différences salariales s’expliquent aussi par un processus de détermination du salaire qui diffère entre les deux secteurs institutionnels. Un même modèle économétrique est estimé dans chaque secteur pour comparer le niveau de salaire net en EQTP en fonction des caractéristiques observées séparément dans les deux secteurs institutionnels (méthodes). Il permet de comparer le rôle des différents déterminants des salaires dans les deux secteurs.

À caractéristiques observables identiques, les écarts de salaires entre les femmes et les hommes sont d’une ampleur comparable dans la fonction publique et dans le secteur privé. La modalité d’exercice du temps de travail n’a en revanche pas le même effet dans le public et le privé : les salariés à temps partiel dans le privé ayant un salaire net en EQTP inférieur de 7 % à leurs homologues à temps complet, alors que l’écart est de 1 % pour les salariés de la fonction publique. Cela tiendrait notamment au fait que les salariés de la fonction publique bénéficient d’une surrémunération pour certaines quotités de temps partiel, avec pour objectif de compenser les effets négatifs du travail à temps partiel sur les carrières professionnelles.

En contrôlant des autres caractéristiques prises en compte, le rendement salarial du niveau de diplôme est plus élevé dans le secteur privé que dans la fonction publique : le salaire moyen d’un salarié ayant un diplôme au moins égal à un bac+3 est supérieur de 24 % à celui d’un salarié peu ou pas diplômé dans le privé, alors que l’écart n’est que de 16 % dans la fonction publique. Les salariés bénéficiant d’un contrat à durée indéterminée (ou étant fonctionnaire) perçoivent un salaire supérieur de 13 % en moyenne dans la fonction publique et de 7 % dans le secteur privé par rapport à ceux en CDD. Dans la fonction publique, les salaires des fonctionnaires sont en effet déterminés par un système directement lié à l’ancienneté, alors que les revalorisations des contractuels à durée déterminée ne sont pas automatiques.

À autres caractéristiques observables identiques, les immigrés ont un salaire net en EQTP plus faible, mais avec un effet moyen plus marqué dans le secteur privé (-7 %) que dans la fonction publique (-2 %). C’est probablement lié au fait que les origines des agents de la fonction publique sont moins diverses que celles des salariés du privé. Les emplois des fonctionnaires, qui représentent les deux tiers des emplois dans la fonction publique, sont en effet réservés aux salariés d'une nationalité de l'Union européenne.