La numérisation offre à l’administration d’énormes possibilités pour améliorer son efficacité et pour développer de nouvelles offres de services aux usagers. Sans être une fin en soi, elle peut soulager citoyennes et citoyens comme entreprises d’une bureaucratie inutile. La numérisation constitue aussi un aspect important de la stratégie future de l’administration allemande dans le contexte du changement démographique. Si ce sujet d’actualité suscite un certain enthousiasme, les objectifs liés à la protection des données, leur qualité et leur traitement ne doivent cependant pas être relégués au second plan. C’est dans ce contexte compliqué qu’ont émergé des propositions en vue de moderniser les registres, de les suivre et de les intégrer dans les processus de la statistique publique.

« Meilleure qualité de service pour les citoyennes et citoyens et les entreprises : numériser l’administration. Moderniser les registres », c’est le titre d’un rapport d’experts publié en octobre 2017 (McKinsey, 2017) à la demande du Conseil national de surveillance des normes (Nationaler Normenkontrollrat). Celui-ci, en tant que comité indépendant, conseille le Gouvernement fédéral sur les questions de réduction de la bureaucratie et d’amélioration de la réglementation. Le rapport présente des orientations permettant d’accroître l’efficacité et la performance de l’administration grâce à un ensemble de registres modernisés et interconnectés. Il s’intéresse au premier chef à la satisfaction des usagers, c’est-à-dire à celle des citoyens, mais aussi des entreprises ayant recours aux services de l’administration. Ce document s’intéresse particulièrement à la statistique publique, en tant que partie de l’administration qui recueille et traite une grande quantité de données.
Les idées centrales de ce rapport d’experts, auquel l’Office fédéral de la statistique, Destatis, a également apporté son concours, sont esquissées ci-après.

Aujourd’hui, l’administration s’appuie dans une très large mesure sur les technologies de l’information. Pour cela, des données sont recueillies, traitées et vérifiées à partir de formulaires, de justificatifs ou d’interrogations de bases de données par exemple ; les résultats des procédures administratives sont en général produits et conservés de manière électronique. Les registres tenus par l’administration jouent un rôle particulier : ceux-ci contiennent en effet des données structurées relatives à des faits précis qui sont utilisées dans de nombreuses procédures, tant comme éléments de base pour des vérifications que pour la conservation à long terme de décisions et de certificats administratifs.

Les données constituent donc une ressource en soi pour la gestion des administrations et ouvrent ainsi une voie importante pour améliorer l’offre de services, dans la mesure où l’on parviendrait à en optimiser l’accès et le traitement. Cette idée fondamentale est déjà perceptible dans la loi promulguée en 2013 qui visait à promouvoir l’administration électronique (E-government-Gesetz – EGovG) : celle-ci avait créé les conditions pour que les autorités fédérales puissent, avec l’accord des personnes concernées, demander des justificatifs par voie électronique directement auprès de l’administration les ayant établis elle-même de cette façon. En outre, dans le cadre de la numérisation, les autorités devaient documenter, analyser et optimiser leurs procédures administratives.

Mettre en oeuvre cette idée directrice, centrée sur les usagers, génère de nouvelles exigences et des potentiels d’amélioration pour l’administration : dans un monde numérisé, les utilisateurs et utilisatrices sont habitués à ce qu’on puisse s’abstraire des limites habituelles, physiques ou autres, et que les applications informatiques offrent une approche intégrée. Les exemples sont notamment les sites de vente sur internet qui proposent à l’achat les articles les plus divers indépendamment de leur fournisseur respectif, ou bien les plateformes de voyages qui combinent vols, hôtels et services d’assurance. Ces types d’expérience diminuent la prédisposition à être en prise directe avec différents organismes compétents, à divers niveaux administratifs et dans divers cadres juridiques lors d’un recours aux services administratifs numérisés. La loi relative à l’accès en ligne (Onlinezugangsgesetz) du 14 août 2017 répond à ces nouvelles attentes des usagers par la création d’un regroupement de portails pour les services en ligne des administrations.

Mais comment y parvenir ? « Une grande remise en ordre s’impose dans la salle des machines de l’administration numérique », comme le formule le président du Conseil national de surveillance des normes, le Dr. Johannes Ludewig, dans son préambule au rapport d’experts. L’organisation largement éclatée de l’administration a pour conséquence que les citoyens et les entreprises doivent « aller d’une administration à l’autre » dans de nombreuses situations de la vie. Il faut fournir des informations et des justificatifs à différentes autorités pour obtenir un service. Et l’on est souvent confronté à la situation rageante dans laquelle des informations identiques ou similaires doivent être fournies plusieurs fois. De tels défauts systémiques sont récurrents dans les relations administrations-usagers (citoyens ou entreprises), mais aussi lors des interactions entre administrations.

Prenons par exemple la demande d’allocations parentales : sont exigés, entre autres justificatifs, des données sur la personne faisant la démarche (par exemple : adresse, numéro d’identification fiscale, nationalité, état civil) ainsi qu’un avis d’imposition et un certificat de naissance de l’enfant. Or toutes ces informations, qui sont en général déjà connues de l’administration, doivent être encore rassemblées et transmises par le demandeur, et souvent sur support papier. À la caisse d’allocations parentales, ces informations sont de nouveau saisies dans une application spécifique et les documents sont le cas échéant numérisés si une gestion des dossiers électronique est en place.

L’idée de la modernisation des registres doit permettre de répondre à ces nouveaux enjeux sur deux plans :

Dans un environnement de registres modernisé, des parties du formulaire de demande pourraient être déjà pré-renseignées. De plus, la présentation des justificatifs deviendrait inutile lorsque, par exemple, la caisse d’allocations parentales qui examine le dossier peut obtenir les renseignements nécessaires par voie électronique, à partir des registres des déclarations domiciliaires et des registres d’État civil, et auprès du Trésor public. L’accord de la personne faisant la demande serait naturellement sollicité.

Même des statistiques comme le recensement de population pourraient être établies plus facilement, de manière plus économique et plus rapide en se fondant sur des registres. Les éléments clé d’un environnement de registres modernisé, selon le rapport d’experts cité précédemment, peuvent être décrits comme dans le graphique 1 qui suit.

Graphique 1. Éléments d’un environnement registres modernisé

Les informations importantes sur des unités pertinentes, comme les personnes et les entreprises, doivent être disponibles dans des registres dits « de base ». En particulier, des registres de base relatifs aux adresses, aux bâtiments, aux véhicules et aux installations ou institutions spécifiques sont envisageables et opportuns. Ils fournissent des informations essentielles, nécessaires dans de nombreuses procédures administratives et ce de manière actualisée, complète et avec un bon niveau de qualité. Il convient que le cadre juridique garantisse un accès adapté à ces données. En outre, toute la clarté et la transparence sont requises pour l’utilisation, la gestion et la gouvernance des données.
Il existe déjà de nombreux répertoires en Allemagne qui pourraient servir de base pour élaborer de tels registres. Les registres des déclarations de domicile et les registres d’État civil, le registre central des étrangers, le registre du commerce et le registre central des véhicules, sont quelques exemples de quasi-registres de base qui permettent d’ores et déjà un partage des données.
Dans d’autres domaines, on trouve au contraire très peu de bases de données ou de fichiers disponibles grâce auxquels on pourrait développer des registres de base. C’est le cas pour des sujets tels que l’immobilier, l’éducation ou les travailleurs indépendants.

Pour un partage des données efficace entre les administrations et les registres de base, une infrastructure technique appropriée est nécessaire. Des normes homogènes doivent garantir une mise en réseau, modulable et indépendante des plateformes, des données des registres ; elles doivent correspondre au meilleur niveau de la technique pour ce qui concerne la protection et la sécurité des données. Une centralisation des fichiers n’est cependant pas obligatoire, mais peut avoir des avantages en termes de cohérence, de performance et de coûts. Outre les registres de base, des fichiers administratifs de domaines spécifiques doivent être mis en réseau par le biais d’interfaces ad hoc. Cela peut être préparé par des projets pilotes plus particulièrement appropriés pour fournir aux agents des services gestionnaires une approche vivante de l’utilisation des registres interconnectés. On pourrait donner comme exemple une demande d’allocations parentales électronique ou un recensement fondé sur les registres.

Pour travailler efficacement, une autorité doit pouvoir identifier avec précision dans un répertoire donné les enregistrements dont elle a besoin. Ils doivent en particulier être repérables sans ambiguïté. Dans les bases de données qui existent actuellement, cela se fait la plupart du temps par le biais de caractéristiques « permanentes ». Par exemple, pour les personnes : nom, adresse, date de naissance ; pour les entreprises : dénomination de la société ou de l’entreprise ainsi que de son siège. Cette procédure présente deux inconvénients : d’une part, des orthographes différentes ou des fautes de frappe peuvent nécessiter une correction ou une sélection manuelle ; d’autre part, de nombreuses informations doivent être fournies à des fins de vérification. Enfin, certaines caractéristiques permanentes peuvent changer, par exemple du fait d’un déménagement, d’un mariage ou d’un changement de raison sociale.
Les autorités qui gèrent de grandes quantités de données emploient ainsi des identifiants en vue d’un appariement efficace. C’est l’usage pour le numéro d’identification fiscale ou le numéro de sécurité sociale dans le cas des personnes, pour le numéro de registre du commerce, le numéro d’identification, le numéro EORI ou le numéro LEI pour les entreprises. Pour identifier les procédures, des numéros de dossier spécifiques aux administrations sont également donnés.
Comme le montre cette liste, tous ces identifiants n’ont qu’une portée restreinte, ce qui veut dire qu’ils ne peuvent être employés à des fins d’identification que dans un contexte thématique donné ou pour une administration précise. Si des données provenant d’une autre sphère administrative doivent être traitées, il faut que l’identification de l’unité concernée se fasse soit par les données permanentes, soit via l’identifiant spécifique, demandé séparément dans la procédure administrative.
Un numéro d’identification unique pour les personnes, les entreprises et d’autres entités concernées procure d’énormes avantages sur le plan technique : les interrogations dans les registres et les transmissions d’information aux administrations peuvent être toujours effectuées sans équivoque de manière automatisée. En outre, les liens entre les unités peuvent être établis efficacement par voie électronique : si pour un véhicule, le numéro d’identification du propriétaire est enregistré, les changements d’adresse et de nom peuvent être transmis de manière automatisée aux autorités compétentes et être importés dans leurs fichiers.

Outre les importantes exigences techniques allant de pair avec la mise en oeuvre de cette idée de modernisation et d’interconnexion des registres, des mesures supplémentaires devraient être également prises.
L’emploi d’informations venant de registres interconnectés dans la procédure administrative nécessite en particulier des normes de qualité uniformes. Pour de nombreux registres existants, la cohérence du contenu est assurée par la réglementation juridique. En cas de gestion des données décentralisée, il faut également garantir le respect de normes de qualité, concrètes et formelles, uniformes en matière d’exactitude, d’exhaustivité et d’actualité. Si par exemple, une administration, pour exécuter une procédure de planification ou d’autorisation, recourt à des données recueillies ou générées par une autre administration, la bonne conformité des données doit être garantie. Il faut déterminer pour cela les règles d’enregistrement dans la base de données, tant sur le plan pratique que sur celui du contenu, et produire une qualité des données uniforme.
Afin que la mise en oeuvre du principe « Once-Only » puisse conduire à des allègements notables dans un environnement de registres modernisé, il faut également harmoniser les contenus des registres. Si une variable ou une unité est définie de manière différente d’une sphère administrative à l’autre, chaque procédure administrative doit nécessairement tenir compte des définitions propres à celle-ci. On peut citer comme exemples les grandeurs monétaires comme les revenus et les chiffres d’affaires. Dans de nombreuses procédures administratives, de tels renseignements sont nécessaires, mais il faut aussi souvent ajouter ou déduire des postes précis dans le calcul de la valeur à reporter. Dans ces cas, un recours, le cas échéant, aux données de registres existantes ne sera un progrès que si les données nécessaires aux calculs sont également bien différenciées dans les autres systèmes (par exemple, dans la procédure d’imposition).
La même remarque s’applique lorsque les unités de base d’un registre sont différentes. C’est souvent le cas pour les entreprises : on peut avoir besoin de renseignements relatifs à des unités définies différemment du point de vue juridique ou physique (par exemple groupes, entités juridiques, filiales, établissements et lieux de travail). Des registres performants et des données de qualité ne peuvent alors être obtenus que par l’action conjointe des différents services et administrations concernés, en exploitant les moyens techniques appropriés.

La mise en oeuvre des dits éléments d’un environnement de registres modernisé nécessite une gestion coordonnée supra-fédérale. La création de normes techniques homogènes et les progrès dans l’harmonisation des registres exigent une collaboration englobant tous les départements ministériels. Ceci ne peut être garanti que par une entité centrale prenant en charge les travaux de coordination nécessaires. Celle-ci doit aussi pouvoir porter des recommandations et intervenir dans la sphère politique.
Sa tâche la plus importante est de développer une infrastructure constituée de registres de base, de procédures de partage des données et d’identifiants. Pour cela, il faut impliquer étroitement les acteurs – « métier » et « technique » – chargés de la mise en oeuvre opérationnelle, et réaliser les normalisations nécessaires.
De surcroît, il convient que le service centralisateur fasse sentir le bénéfice de la modernisation des registres par la mise en place de projets pilotes concrets. Pour faire connaître la thématique au sein de l’administration et du public, une communication large et ciblée est nécessaire. Il faut également expliciter les solutions pratiques pour améliorer la protection des données et la transparence. Outre son rôle de force motrice, le service centralisateur doit aussi jouer un rôle d’information et de conseil. Il doit informer les autorités intéressées sur les potentiels et les possibilités de la modernisation des registres, et soutenir les projets correspondants.

Dans leur accord de coalition, les partis au gouvernement de l’État fédéral soulignent l’importance de la numérisation. Le rapport d’experts est clair à cet égard : « Pour cela, nous autorisons les administrations à apparier des données de plusieurs registres grâce à des identifiants communs sans équivoque(principe « Once-Only »). Nous allons moderniser les registres publics et examiner pour cela les propositions du Conseil national de surveillance des normes ». Le nouveau gouvernement veut mettre en place une agence d’e-gouvernement pour développer des normes et des solutions pilotes supra-fédérales.
Le Conseil national de surveillance des normes continue de faire avancer cette question dans la sphère politique et demande sa mise en oeuvre dans le cadre d’une loi sur la modernisation des registres. Le Conseil statistique de Destatis souligne également l’importance de cette modernisation, en vue d’utiliser les données administratives dans la statistique publique : c’est en effet important en termes de qualité des données, d’allègement de la charge des unités interrogées (surtout les entreprises) et de réduction des coûts.

Avec le rapport d’experts du Conseil national de surveillance des normes, une nouvelle dynamique s’est développée, que l’Office fédéral de la statistique met à profit : celui-ci a mis en place une procédure systématique pour identifier des sources de données administratives appropriées et fait progresser leur utilisation. La numérisation offre à cet effet de nouvelles opportunités et possibilités d’applications pour la statistique. Elle apporte aussi un allègement de la charge des répondants, notamment par la mise en application du principe « Once-Only ».

Actuellement en Allemagne, près de la moitié des statistiques sont recueillies d’une manière indirecte, c’est-à-dire que les citoyens et entreprises ne sont pas interrogés directement. Au lieu de cela, les informations nécessaires sont recueillies auprès des services compétents, principalement dans l’administration.

Afin que les registres et les données administratives puissent être utilisés à des fins statistiques, ils doivent être conformes aux exigences correspondantes en termes de qualité, d’actualité et de champ. Pour la statistique publique, il est donc fondamental de classer les sources de données envisageables selon leur degré d’adéquation à leur utilisation en statistique.

À cet effet, l’Office fédéral de la statistique a expérimenté la mise en place d’une procédure systématique d’identification et d’examen des registres et données administratives. Pour cela, il s’est appuyé sur les nouveaux instruments juridiques créés par l’amendement de la loi fédérale sur la statistique et l’introduction du § 5a (Engelter et Sommer, 2016), qui autorise notamment l’Office fédéral de la statistique à demander aux administrations concernées des métadonnées et des données de test. Cette procédure comporterait cinq étapes :

L’Office fédéral de la statistique a ainsi rassemblé de l’information sur les 214 registres administratifs cités dans le rapport d’experts précité. Ces données alimentent la plateforme d’informations de données administratives qu’il a créée.
Dans les domaines de l’industrie, de la construction et de l’énergie, il a mené à bien les étapes 1 à 4a (métadonnées) et va étendre progressivement ces travaux à d’autres secteurs.

Les premières expériences montrent clairement que des difficultés restent encore à surmonter :

Le rapport d’experts propose des solutions pour l’administration dans son ensemble. Leur mise en oeuvre offrirait également à la statistique publique de nouvelles marges de manoeuvre et créerait une nouvelle dynamique pour l’utilisation des données administratives.

Loi relative à la statistique pour l’État fédéral (Bundesstatistikgesetz – BStatG) dans la version publiée le 20 octobre 2016 (BGBl. I p. 2394), modifée par l’Article 10 Paragraphe 5 de la loi du 30 octobre 2017 (BGBl. I p. 3618).

Loi relative à la promotion de l’administration électronique (E-government-Gesetz – EGovG) du 25 juillet 2013 (BGBl. I p. 2749), modifée par l’article 1 de la loi du 5 juillet 2017 (BGBl. I p. 2206).

Loi relative à l’amélioration de l’accès en ligne aux services administratifs (Online – Zugangsgesetz – OZG) du 14 août 2017 (BGBl. I pp. 3122, 3138).