Insee Analyses Pays de la Loire · Mars 2024 · n° 125

Une région plus faiblement administrée Les grandes tendances de l'emploi public dans les Pays de la Loire

Au 31 décembre 2021, dans les Pays de La Loire, 274 500 personnes travaillent dans la fonction publique (hors militaires, élèves et services civiques) (sources). Afin de prendre en compte le temps réel d’emploi des agents de la fonction publique et de gommer les effets des diverses quotités de travail, nous étudions les effectifs d’emploi public en équivalent temps plein (EQTP) dans la suite de cet article, sauf pour les mobilités des agents. Ainsi, d’après cette définition, deux personnes à mi-temps comptent pour un équivalent temps plein. Dans les Pays de la Loire, l’emploi public compte 230 800 EQTP. Les agents publics se répartissent en trois catégories. Les agents de catégorie A représentent 39,9 % des effectifs en EQTP, ceux de catégorie B 18,8 % et ceux de catégorie C 41,3 %.

La région compte 59,9 emplois publics en EQTP pour 1 000 habitants en 2021. Elle est ainsi plus faiblement administrée par rapport à la France de province (66,0 EQTP pour 1 000 habitants). Dans les Pays de la Loire, la proportion d’emploi public au regard de la taille de la population est la plus faible de France de province, derrière les régions Auvergne-Rhône-Alpes (63,3 EQTP pour 1 000 habitants), Grand Est (63,6 EQTP pour 1 000 habitants) et Centre-Val de Loire (64,7 EQTP pour 1 000 habitants). Dans une région où l’emploi privé est dynamique, l’emploi public fait face au défi de l’attractivité, du fait notamment de la concurrence sur le marché du travail. En effet, les Pays de la Loire connaissent des difficultés croissantes de recrutement dans toutes les familles de métiers. Ainsi, certaines filières deviennent peu attractives, dans un contexte de transformation de l’appareil productif [Coutard G. et Hervy C., 2023 ; pour en savoir plus (2)].

L’emploi public se répartit au sein de trois versants. La fonction publique d’État (FPE) regroupe les agents qui dépendent directement de l’État (38 % de l’emploi public) (figure 1). La fonction publique territoriale (FPT) correspond aux personnels dépendant des différentes collectivités territoriales (37 %). Enfin, la fonction publique hospitalière (FPH) concerne les fonctionnaires qui travaillent dans le domaine de la santé (25 %). Quel que soit le versant, le nombre d’emploi public pour 1 000 habitants est toujours plus faible dans la région que la moyenne nationale.

En effet, en 2021, dans les Pays de la Loire, 86 580 EQTP travaillent dans la fonction publique d’État (dont 46 830 enseignants), soit 22,5 EQTP pour 1 000 habitants (contre 25,4 en France de province). Plus de la moitié de ces emplois concerne les enseignants, du public comme du privé, 27 % les personnels des services déconcentrés de l’État et 19 % les personnels des administrations centrales ou des opérateurs de l’État tels que les universités, les établissements publics à caractère scientifique et technologique, etc. Les administrations centrales correspondent à des unités dont les missions s’étendent au-delà de la frontière régionale. De nombreux services dépendant de l’administration centrale sont situés en Loire-Atlantique et relèvent du ministère des Affaires étrangères, de la Justice, des Finances (services des retraites de l’État notamment), etc.

La fonction publique territoriale est moins présente dans la région par rapport à la France de province (22,4 EQTP pour 1 000 habitants, contre 24,6 pour la France de province). Les collectivités à compétence communale (communes, intercommunalités, etc.) emploient 76 % des effectifs, celles à compétence départementale 19 % et enfin, celles à compétence régionale 5 % des effectifs.

Dans la fonction publique hospitalière, 85 % des personnels travaillent dans les hôpitaux et 15 % dans les établissements médico-sociaux. Avec 15,0 EQTP pour 1 000 habitants, elle est également en léger retrait par rapport à la France de province (16,1).

Entre 2011 et 2021, l’emploi public augmente à un rythme équivalent à celui de la population (+0,6 % par an en moyenne pour l’emploi public, contre +0,7 % pour la population), maintenant ainsi un plus faible taux d’administration dans la région. En effet, la région des Pays de la Loire avait déjà le plus faible nombre d’emplois publics pour 1 000 habitants en 2011 [Deroin V. et Gicquaud N., 2015 ; pour en savoir plus (5)]. En parallèle, l’emploi privé augmente plus vite (+1,6 % en moyenne annuelle).

En comparaison avec la France de province, le moindre taux d’administration ligérien est notamment prégnant dans la fonction publique d’État, bien qu’il s’agisse du versant qui regroupe l'effectif le plus élevé. Le nombre d’emploi public rapporté à la population est notamment plus faible au ministère de l’Éducation nationale, en lien avec la forte présence de l’enseignement privé dans la région.

En Mayenne, le nombre d’emploi public est relativement élevé (64,3 EQTP pour 1 000 habitants). Il est à mettre en regard de la stabilité démographique du département. La Loire-Atlantique a le deuxième taux d’administration le plus élevé (63,2 EQTP pour 1 000 habitants), en lien avec son rôle de département chef-lieu de la région. La Sarthe et le Maine-et-Loire se trouvent dans une situation intermédiaire avec des taux d’administration de, respectivement, 60,3 et 59,0 EQTP pour 1 000 habitants. En Vendée, la faible présence de l’emploi public (51,8 EQTP pour 1 000 habitants) peut s’expliquer par le dynamisme de l’emploi privé particulièrement marqué dans le département (+1,8 % en moyenne par an entre 2011 et 2021).

Au sein de la fonction publique, différents statuts d’emploi se côtoient : une partie des agents sont titulaires quand d’autres sont contractuels. En dix ans, le recours aux contractuels augmente. En effet, entre 2011 et 2021, la part des contractuels passe de 12,2 % à 16,9 % en équivalent temps plein dans les Pays de la Loire. En France de province, cette part passe de 12,9 % à 17,1 %.

En 2021, les recours aux contractuels s’établissent respectivement à 16,4 % pour la FPE (hors enseignants), 20,7 % pour la FPH et 14,9 % pour la FPT. La fonction publique hospitalière y a le plus recours, mais la proportion augmente fortement dans tous les versants : +5,1 points dans la FPE, +4,7 points dans la FPH et +4,5 points pour la FPT.

Par ailleurs, le recours aux contractuels varie selon la catégorie d’emploi de la fonction publique concernée. Tous versants confondus, 51 % des contractuels sont de catégorie C. La situation est comparable en France de province. Au sein de la seule fonction publique d’État (hors enseignants), la proportion de catégorie C est moindre (43 %). Cette différence s'explique par une proportion plus élevée d'agents de catégorie B dans ce versant (29 %, contre 22 % tous versants confondus). Le mode de recrutement dans la fonction publique, par voie de concours, attire moins de candidats. En France, dans la fonction publique d’État, seul un candidat sur deux se présente aux épreuves et une partie des admis se désiste à l’issue du concours. Ainsi, chaque année une partie des postes ne sont pas pourvus [DGAFP, 2022 ; pour en savoir plus (4)].

Dans un contexte de vieillissement de la population, anticiper les besoins en renouvellement des agents publics est un enjeu majeur pour la gestion des ressources humaines et la continuité de fonctionnement des services de la fonction publique d’État. En effet, certains remplacements futurs peuvent concerner des métiers techniques, nécessitant un développement de compétences et la mise en place de parcours professionnels spécifiques.

En dix ans, la part des agents de 55 ans ou plus parmi les titulaires de la fonction publique d’État (hors enseignants) est passée de 25 % à 30 % en 2021 (figure 2). À l’inverse, les fonctionnaires titulaires de moins de 35 ans sont moins nombreux qu’auparavant : 7,2 % en 2021, contre 8,7 % en 2011. Les contractuels présentent un profil plus jeune. En effet, 31,4 % d’entre eux ont moins de 35 ans, contre 17,3 % de 55 ans ou plus. De plus, ils ont un profil mieux réparti sur les différentes classes d’âge.

Par ailleurs, titulaires comme contractuels, sont plus souvent des femmes (66 % des titulaires et 73 % des contractuels). Particulièrement nombreuses parmi le personnel de l’enseignement, elles sont davantage présentes qu’en France de province (68 % en 2021 dans les Pays de la Loire, contre 65 %). Parmi les agents de la fonction publique d’État (hors enseignants), 56 % du personnel sont des femmes, contre 54 % en France de Province.

En 2021, dans les Pays de La Loire, le salaire net mensuel médian des agents publics en équivalent temps plein est proche de celui de la France de Province tous versants confondus (2 095 €, contre 2 101 €). Il est plus élevé pour les agents de la fonction publique d’État (2 420 €) que ceux de la fonction publique hospitalière (2 142 €) et territoriale (1 813 €). Ces écarts proviennent essentiellement d’une différence de métiers exercés et de fait, se retrouvent au travers des catégories de la fonction publique. En effet, le salaire des fonctionnaires est déterminé en fonction de l’ancienneté et de la catégorie. Cette dernière détermine en grande partie le salaire à travers une grille indiciaire. Il peut être complété par des primes selon la fonction occupée, les responsabilités incombant au poste ou les conditions d’exercice du métier occupé. La proportion des agents de catégorie A est plus grande dans la fonction publique d’État que territoriale (68 % contre 13 %). Au sein du versant territorial, les agents de catégorie C sont majoritaires (72 %).

Par ailleurs, en 2021, les agents publics sont mieux rémunérés que la moyenne des salariés des Pays de la Loire : ils perçoivent 15,3 euros nets horaire (€/h) contre 14,7 €/h en moyenne pour l’ensemble des Ligériens en emploi (public et privé confondus). Cette différence de niveau de rémunération s’explique notamment par un effet de structure de l’économie ligérienne : elle compte plus d’ouvriers et moins de cadres, les ouvriers ayant un niveau de salaire s’apparentant davantage à celui des agents de catégorie C et les cadres à celui des agents de catégorie A.

En 2021, dans les Pays de la Loire, tous versants confondus, 243 140 agents étaient déjà présents un an auparavant (89 % des agents) (figure 3). Les effectifs peuvent être renouvelés par voie de concours, mobilités géographiques, recrutement de contractuels, etc. Ainsi, 31 400 personnes ont intégré la fonction publique des Pays de la Loire en 2021. Parallèlement, les départs à la retraite, les mobilités géographiques, la fin de mission des contractuels, etc., représentent 29 560 personnes ayant quitté les effectifs de la région.

Les mobilités géographiques dans la fonction publique sont à l’image des flux migratoires de la région. En 2021, 4 100 fonctionnaires sont arrivés dans les Pays de la Loire, et 2 830 sont partis, soit un rapport de 1,4, traduisant un poids important des mobilités entrantes par rapport aux mobilités sortantes. En effet, les Pays de La Loire sont une des régions les plus attractives de France, comme d’autres régions dans le sud de la France. Dans les régions situées au nord et à l’est, les départs sont plus nombreux que les arrivées. Toutefois, ces mobilités représentent une faible part des effectifs totaux des Pays de la Loire : 1,7 % des effectifs pour les arrivées et 1,2 % pour les départs. La loi de transformation de la fonction publique votée en 2019 vise à faciliter les passerelles entre versants de la fonction publique. Pour autant, les mobilités entre versants restent marginales en 2021 dans la région (0,4 % des agents des Pays de la Loire).

Au sein de la FPE (hors enseignants), 1 300 agents sont arrivés dans la région suite à une mutation géographique et 1 020 l’ont quittée. À l’instar des migrations résidentielles observées sur l’ensemble de la population ligérienne, les mobilités géographiques des fonctionnaires se font surtout en provenance d’Île-de-France (35,2 %), puis des régions limitrophes, Bretagne (11,5 %) et Nouvelle-Aquitaine (9,4 %). À l’inverse, 24,4 % des agents publics ligériens quittant la région en 2021 partent occuper un poste en Bretagne, 19,1 % en Île-de-France et 16,9 % en Nouvelle-Aquitaine. En majorité, les mobilités concernent la Loire-Atlantique : 53,1 % des arrivées et 54,7 % des départs. Dans une moindre mesure, les nouveaux Ligériens s’installent en Maine-et-Loire (15,7 %), dans la Sarthe (13,9 %), en Vendée (10,4 %) et en Mayenne (7,0 %). Les départs, quant à eux, se font ensuite depuis le Maine-et-Loire (15,6 %), la Sarthe (15,5 %), la Mayenne (8,0 %) et la Vendée (6,2 %).

Au sein de la FPE (hors enseignants), les flux migratoires entrants, comme sortants, concernent en premier lieu les agents de catégorie A (47,5 % des arrivées et 46,4 % des départs), suivis des agents de catégorie B (33,1 % des arrivées et 36,0 % des départs) et des agents de catégorie C (19,4 % des arrivées et 17,6 % des départs). La sur-représentation des agents de catégorie A et la sous-représentation des catégories C marquent des logiques différentes sur les trajectoires des agents, favorisant plus ou moins les mobilités géographiques. En effet, dans la FPE (hors enseignants), 30,4 % des agents sont de catégorie A, 35,3 % de catégorie B et 34,3 % de catégorie C. De plus, avoir entre 30 et 44 ans favorise les mobilités géographiques ; à cet âge-là, ils sont 44,7 % à s’installer dans la région et 40,9 % à la quitter.