Les effectifs de la fonction publique d’État dans les Pays de la Loire : des mutations à anticiper

Dans un contexte de changements démographiques et économiques, la fonction publique d’État doit relever des défis afin de gérer les évolutions professionnelles de ses salariés et leur répartition sur le territoire. Dans les Pays de la Loire, les 107 630 agents de la fonction publique d’État (définitions) représentent 7,2 % de l’emploi total au 1^er janvier 2012.

Le taux d’administration, qui rapporte les effectifs de la FPE à la population, est le plus faible de France de province : avec 30 agents pour 1 000 habitants, la région se situe loin derrière des régions comparables en population comme la Bretagne (40 ‰) ou l’Aquitaine (37 ‰). Ce faible taux s’observe dans la plupart des ministères à forts effectifs (figure 1). D’autres sont mieux représentés : le ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État, ainsi que celui de l’Économie, l’industrie et l’emploi ou celui de l’Alimentation, l’agriculture et la pêche.

Sur la période 2011-2012, en lien avec les directives nationales de remplacement partiel des départs à la retraite, les effectifs de la FPE régionale ont diminué de 1 300 emplois, soit une baisse de 1,6 %, qui reste toutefois moins marquée que dans les autres régions françaises (– 2,6 %).

Les enseignants sont au nombre de 52 000 dans les Pays de la Loire, soit près d’un fonctionnaire de l’État sur deux. Ils sont habituellement distingués des effectifs de la fonction publique en raison de leurs particularités fortes qui modifient les moyennes des effectifs de la FPE. Depuis la réforme de 1990, ils se classent essentiellement dans la catégorie A, sont majoritairement des femmes et leur moyenne d’âge est inférieure à celle de l’ensemble de la FPE.

Organisés selon trois catégories statutaires, les salariés de la fonction publique d’État hors enseignants se répartissent, dans les Pays de la Loire comme dans les autres régions de province, pour 20 % des effectifs en catégorie A, 40 % en catégorie B et 38 % en catégorie C. Par ailleurs, la FPE régionale affiche un taux de féminisation plus important que la moyenne nationale. Cette féminisation diminue toutefois avec l’augmentation du niveau de responsabilité : les femmes représentent 59 % des agents de catégorie C pour seulement 43 % des catégories A.

L’approche par catégorie hiérarchique ne suffit pas à évaluer la diversité des métiers exercés par les agents de la fonction publique. Au sein des ministères, de nombreux agents occupent des emplois spécifiques. Aussi, repérer les métiers sous tension pour anticiper et valoriser les compétences manquantes sont autant d’enjeux pour la gestion des ressources humaines.

Au-delà des mobilités professionnelles interministérielles, la région des Pays de la Loire bénéficie de son caractère dynamique. En effet, la région accueille davantage d’agents qu’elle n’en voit partir. La Loire-Atlantique, et dans une moindre mesure la Vendée, expliquent ce résultat. Ces départements sont plus attractifs pour les différentes catégories d’âge et notamment pour les 45 ans ou plus. Ceci peut s’expliquer par l’attrait des départements littoraux pour les agents se rapprochant de l’âge de départ à la retraite. Au sein de la région, les principaux flux migratoires ont lieu entre la Loire-Atlantique et le Maine-et-Loire.

À l’inverse, la Mayenne et la Sarthe accusent un solde négatif de migrations d’agents de l’État. La proportion d’arrivées de jeunes fonctionnaires y est plus importante que dans les autres départements, avec près d’un agent sur deux (contre un sur quatre en Vendée). En revanche, les agents de 40 ans ou plus sont aussi plus nombreux à quitter ces départements, laissant penser que l’on ne s’y installe que pour en repartir quelques années plus tard. Ainsi, ces départements « de passage » sont-ils déficitaires face aux autres départements de la région.

Les flux migratoires avec l’Île-de-France sont les plus nombreux et concernent en particulier les jeunes : deux agents sur trois sont âgés de moins de 30 ans. Par ailleurs, les échanges avec les départements limitrophes apportent aussi leur contribution aux mouvements régionaux : l’Ille-et-Vilaine arrive en tête avec près de quatre échanges sur dix de l’ensemble des départements limitrophes, suivie du Morbihan. 

Un des enjeux dans la gestion des mobilités est d’offrir un parcours professionnel cohérent aux agents et de répondre aux besoins des services dans chaque département en matière de compétences requises.

Dans les Pays de la Loire, plus de 9 400 agents de la fonction publique d’État, soit 17 % des effectifs hors enseignants, sont âgés de 55 ans ou plus en 2012 (figure 2). Cette proportion de séniors est un peu plus élevée que la moyenne nationale (15 % hors Île-de-France), en particulier au ministère de l’Économie. Elle est par ailleurs supérieure de cinq points à celle de l’ensemble des actifs en emploi de la région.

Les agents de catégorie C, de niveau employé ou ouvrier, sont les plus nombreux à être concernés par un futur départ à la retraite, avec près de 3 800 agents, soit 18 % de 55 ans ou plus. Ils sont suivis en nombre par les agents de catégorie B (3 100 agents de 55 ans ou plus, soit 14 % des effectifs) puis les catégories A (2 300 agents, soit 21 %).

Les 55 ans ou plus représentent plus du quart des effectifs dans la moitié des ministères : Budget, Écologie-développement durable, Travail-relations sociales, Culture, Affaires étrangères et Économie. Toutefois, les effectifs de séniors se répartissent de manière très variable selon les ministères : si à la Culture les 55 ans ou plus ne rassemblent qu’une centaine de personnes, ils sont plus de 2 300 au Budget, 1 500 à l’Éducation nationale (hors enseignants), 950 à l’Enseignement supérieur et la recherche et près de 900 à l’Économie comme à l’Écologie. Pour autant, même si certains remplacements futurs portent sur des effectifs faibles, ils concernent parfois des métiers techniques et peuvent représenter un enjeu majeur en termes de développement de compétences et de parcours professionnel à mettre en place.

L’administration territoriale de l’État (ATE) se compose dans les Pays de la Loire de cinq préfectures de département, de cinq directions régionales (Draaf, Dreal, DRJSCS, Direccte et Drac), et de quatorze directions départementales interministérielles.

Au 1^er janvier 2014, l’ATE compte un peu plus de 5 000 agents soit, hors enseignants, 9 % des effectifs de la fonction publique d’État de la région (figure 3). Comme dans la FPE, les effectifs ATE ont tendance à décroître (– 4,3 % sur la période 2012-2014) de manière équivalente dans les cinq départements de la région.

Au niveau départemental, la répartition de l’ATE suit celle de la FPE en Loire-Atlantique : le département, siège de nombreuses administrations régionales, est celui où se concentrent les effectifs ATE (quatre sur dix, soit 2 220 agents).

Cependant, deux territoires sont surreprésentés : la part des effectifs ATE sur l’ensemble FPE est la plus élevée en Mayenne (18 %) et en Vendée (14 %), alors même que ces départements sont les moins administrés de France, avec respectivement 24 et 22 agents pour 1 000 habitants. La présence de services spécialisés rattachés aux politiques sociales et à la mer dans les zones d’emploi de Laval et de La Roche-sur-Yon (figure 4), compense le taux d’administration plus faible de la FPE dans ces départements. Ces différences territoriales pourraient constituer un élément majeur d’ajustement pour la mise en place des politiques publiques de gestion de l’emploi.

Près de 1 560 agents de l’ATE, soit 31 % des effectifs, sont âgés de 55 ans ou plus en 2014 dans les Pays de la Loire : les agents de l’ATE sont ainsi plus âgés que ceux de la FPE hors enseignants (figure 2). Parmi eux, deux sur cinq ont 60 ans ou plus. Ce sont plus de 600 agents qui partiront à la retraite à échéance de 5 ans, soit 13 % du total des effectifs ATE 2014. Les agents des catégories B et C seront les plus nombreux à être concernés (environ 220 agents pour chaque catégorie). Les agents de catégorie A, qui entrent généralement plus tard dans la vie active, sont en proportion plus nombreux à poursuivre leur carrière : 16 % sont âgés de 60 ans et plus contre 12 % des agents de catégories B et C.

Au sein de l’ATE, les agents sont répartis dans 26 « domaines fonctionnels » (définitions) du répertoire interministériel des métiers de l’État (RIME). Près de six agents sur dix sont affectés sur cinq de ces grands domaines (figure 5). Celui qui rassemble le plus grand nombre d’agents (830), les « Affaires générales », est un domaine comportant les missions transversales et de support. « Territoire et développement durable » (640 agents), « Contrôle », notamment les métiers de l’inspection, (550 agents), « Élaboration et pilotage des politiques publiques » (470 agents) et « Services aux usagers » (400 agents) viennent ensuite.

Plus de la moitié des 60 ans ou plus sont en poste dans les quatre domaines aux effectifs les plus importants. Dans deux d’entre eux, « Territoire et développement durable » et « Élaboration et pilotage des politiques publiques », près d’un agent sur six est âgé de 60 ans ou plus. Ces domaines se caractérisent par des métiers d’expertise qui peuvent être considérés comme des « compétences critiques » (définitions) et constituer des enjeux futurs importants afin d’éviter des ruptures dans les missions de l’État.

Anticiper les départs à la retraite et aménager des fins de carrière pour les agents les plus âgés sont des enjeux en termes de gestion des ressources humaines. Pour certains métiers, le pari serait sans doute de faciliter la mobilité professionnelle et interministérielle des agents afin d’assurer le renouvellement des effectifs.