Insee Analyses · Décembre 2023 · n° 91

Les ménages au patrimoine immobilier le plus élevé paient relativement moins de taxe foncière que les ménages les moins dotés

Les ménages consacrent une part élevée de leur budget au logement, pour la location ou l’acquisition d’un bien immobilier. Les pouvoirs publics interviennent de nombreuses manières dans le domaine du logement, notamment par la fiscalité. Au sein de la fiscalité du logement, la taxe foncière constitue le principal impôt assis sur le patrimoine immobilier. Elle assure des ressources budgétaires aux collectivités locales.

En 2022, la taxe foncière sur le bâti, excluant (erratum : le 19 décembre, « excluant » a remplacé « incluant » qui était indiqué à tort dans la version publiée le 18 décembre) celle acquittée par les entreprises et les bailleurs sociaux, représente une recette totale de 29 milliards d’euros [Ouvrir dans un nouvel ongletSoulignac, 2023]. La taxe foncière sur le non-bâti s’élève à 1,1 milliard d’euros en 2022. La taxe foncière est un impôt sur le patrimoine immobilier qui s’inscrit dans l’ensemble de la fiscalité immobilière. Cette dernière comprend d’autres impôts sur la propriété immobilière (impôt sur la fortune immobilière et taxe d’habitation), l’imposition des transactions immobilières (droits de mutation à titre onéreux, DMTO) et l’imposition des revenus fonciers, ainsi que la taxation des plus-values immobilières.

La fiscalité française de l'immobilier a connu d'importants changements ces dernières années, avec la forte diminution de la taxe d'habitation (TH), avec la suppression échelonnée sur plusieurs années de l'imposition sur les résidences principales et la transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI). Ces changements de la législation fiscale ont renforcé la place occupée par la taxe foncière et l’intérêt d’en mesurer les propriétés redistributives par l’étude des ménages imposés et selon quel taux [Carbonnier, 2019].

De fait, la distribution de cet impôt est peu connue, que ce soit relativement au patrimoine possédé ou au revenu disponible des ménages. Une nouvelle base de données sur le patrimoine immobilier construite par l’Insee [André, Meslin, 2022] permet d’éclairer cette question en fournissant une estimation de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des ménages en fonction des caractéristiques des propriétaires et de leur patrimoine immobilier. Compte tenu de la disponibilité des données dans cette nouvelle base, la suite de cette étude porte sur l’année 2017.

En 2017, 17,5 millions de ménages sont imposables à la taxe foncière, et 17,0 millions sont effectivement imposés à la taxe foncière après prise en compte des exonérations (encadré 1). Le total de la taxe foncière sur les logements et dépendances possédés par les ménages atteint 19,2 milliards d'euros en 2017, une fois tenu compte des exonérations. Cette taxe foncière nette correspond à un montant moyen de 660 euros par logement et de 1 100 euros par ménage imposable. Au sein des ménages imposables à la taxe foncière, cette taxe est inférieure à 500 euros pour un quart des ménages, inférieure à 810 euros pour un ménage sur deux, et dépasse 2 900 euros pour 5 % des ménages [André, Meslin, 2021]. Par construction, 42 % des ménages ne sont pas imposés à la taxe foncière, car ils ne sont pas propriétaires.

La taxe foncière payée par les ménages propriétaires représente en moyenne 0,34 % de leur patrimoine immobilier brut en 2017. Le taux apparent d’imposition du patrimoine immobilier, c’est-à-dire la taxe foncière rapportée à la valeur du patrimoine immobilier brut des ménages propriétaires (encadré 2), diminue au fur et à mesure que le patrimoine immobilier brut des ménages augmente ; la taxe foncière est ainsi régressive au sens de ce critère (figure 1). Ce taux apparent d’imposition est supérieur à 0,5 % pour les ménages ayant le patrimoine immobilier brut le plus faible ; il est proche de 0,4 % pour les ménages entre les centiles 60 et 90, puis décroît au sein des 10 % des patrimoines immobiliers bruts les plus élevés. Il s'établit à 0,22 % pour les 1 % aux patrimoines immobiliers les plus élevés (et à 0,18 % au-delà de 0,1 %, soit la moitié du taux apparent d’imposition moyen du patrimoine immobilier).

Cette régressivité de la taxe foncière, relativement au patrimoine immobilier, s’explique en premier lieu par l’écart entre la base imposable issue des « valeurs locatives cadastrales » et les valeurs de marché [André, Meslin, 2024]. Les ménages ayant un patrimoine immobilier élevé possèdent plus fréquemment des logements dont la valeur locative cadastrale est faible au regard de leur valeur de marché. C’est notamment le cas des logements anciens situés dans le centre des grandes agglomérations, pour lesquels les valeurs locatives cadastrales sont obsolètes.

De plus, les taux de taxation ne sont pas identiques sur le territoire et contribuent à rendre la taxe foncière régressive. Les ménages aux patrimoines immobiliers élevés possèdent plus souvent des logements situés dans des collectivités où les taux de taxe foncière sont plus faibles qu’ailleurs. En Île-de-France particulièrement, ces ménages possèdent ainsi une grande partie des biens immobiliers situés dans Paris et dans les Hauts-de-Seine, où les taux de taxe foncière sont, en 2017, nettement inférieurs à la moyenne nationale. Dans la ville de Paris, le taux communal est passé de 13,5 % en 2022 à 20,5 % en 2023, mais reste inférieur à la moyenne nationale (35,6 %). Inversement, les taux de taxe foncière sont plus élevés en Seine-Saint-Denis, où les logements sont plus fréquemment possédés par des ménages aux patrimoines immobiliers moins élevés.

Cette disparité d’imposition entre les collectivités locales s’accompagne de différences pour les autres ressources à leur disposition. Les communes où les biens immobiliers sont les plus chers perçoivent des montants plus élevés lors des mutations (DMTO), à l’exemple des plus grandes villes, pour lesquelles ce poste alimente une grande partie des recettes. Par ailleurs, la fiscalité locale professionnelle constitue une ressource conséquente pour certaines collectivités locales accueillant de nombreuses entreprises. Ces situations peuvent limiter les besoins de recettes tirées de la taxe foncière du bâti des particuliers.

Enfin, les exonérations ne diminuent que marginalement la régressivité de la taxe foncière : elles réduisent légèrement (moins de 0,1 point de pourcentage), le taux apparent d’imposition des 30 % des ménages au patrimoine immobilier le plus faible [André, Meslin, 2024].

Les inégalités de patrimoine ne recoupent pas totalement celles des revenus, avec lesquels les ménages s’acquittent de cette taxe chaque année. Rapporter la taxe non plus au patrimoine mais aux revenus permet de mettre en regard le niveau de cette taxe avec la capacité contributive annuelle des ménages.

Rapportée au revenu disponible des seuls ménages imposables à la taxe foncière, celle-ci adopte un profil quasi constant quel que soit le niveau de vie des ménages excepté aux extrêmes, comme déjà observé par [Carbonnier (2019)]. Ce constat vaut malgré les exonérations qui bénéficient principalement aux 40 % des ménages les plus modestes. En moyenne, en 2017, les 20 % des propriétaires les plus modestes consacrent plus de 4 % de leur revenu disponible à la taxe foncière, et 1,6 % pour les 1 % les plus aisés (figure 2). En ce sens, la taxe foncière est régressive avec le niveau de vie des seuls ménages propriétaires. Pour les ménages situés entre les centiles 20 et 95 de niveau de vie, le rapport entre taxe foncière nette et revenu disponible est quasi constant, à hauteur de 2,5 %.

Ces parts moyennes de revenu masquent néanmoins une hétérogénéité notable au sein d’une même tranche de niveau de vie. Parmi les ménages proches du niveau de vie médian et imposables à la taxe foncière, 10 % paient une taxe foncière supérieure à 5 % de leur revenu disponible, soit deux fois la part moyenne chez ces ménages, et 10 % paient une taxe foncière inférieure à 1 % de leur revenu disponible. Deux canaux principaux expliquent cette variabilité : d’une part, des ménages ayant un niveau de vie comparable peuvent posséder des patrimoines immobiliers différents, tant en valeur qu’en composition, et d’autre part, la localisation des biens immobiliers se traduit par des taux de taxation hétérogènes.

La taxe foncière peut également être représentée en part du revenu disponible de l’ensemble des ménages, locataires et propriétaires. Le profil croît alors légèrement avec le revenu, à l’exception des deux extrémités de la distribution [André, Meslin, 2021]. La taxe foncière est en ce sens partiellement progressive avec le niveau de vie des ménages. Au total, les 10 % des ménages les plus aisés payent 27 % du total et les 10 % qui ont le patrimoine immobilier le plus élevé en payent 37 %.

En outre, au sein d’une même tranche de niveau de vie, le revenu des ménages propriétaires n’inclut pas les montants correspondant aux loyers s’ils avaient été locataires. Le profil de la taxe foncière pourrait ainsi être examiné en fonction d’un revenu augmenté de ce revenu imputé aux ménages propriétaires.

L’examen du profil redistributif de la taxe foncière en fonction du patrimoine ou du revenu des ménages présenté ici ne doit toutefois pas occulter que ce prélèvement doit être considéré dans une perspective plus large, incluant l’ensemble des prélèvements obligatoires. La taxe foncière est avant tout un impôt de rendement au bénéfice des collectivités, avec le souci exprimé du lien entre le contribuable local et les services dont il bénéficie.

De fortes disparités sont présentes à tous les niveaux territoriaux. En valeur moyenne annuelle, les montants de taxe foncière acquittés par logement varient ainsi d’une région à l’autre et, en 2017, s’échelonnent entre la Corse (520 euros en moyenne) et Paris (à hauteur de 960 euros) [André, Meslin, 2021].

Au sein des agglomérations, les différences entre les taux de taxation des communes et les écarts des prix immobiliers locaux sont tels que le taux apparent d’imposition des logements varie fortement à ce niveau géographique fin. Le taux apparent d’imposition peut ainsi varier du simple au triple à quelques kilomètres de distance. Ce contraste est net en région parisienne  : en moyenne, en 2017, le taux apparent d'imposition des logements dans Paris et dans les Hauts-de-Seine s'établit respectivement à 0,09 % et 0,16 %, contre 0,42 % en Seine-Saint-Denis [André, Meslin, 2024]. Des variations, d’une moindre ampleur toutefois, s’observent dans plusieurs autres grandes villes de France (figure 3).

Dans les plus grandes agglomérations, le taux apparent d'imposition des logements est faible dans le centre où les prix immobiliers sont élevés. À l’inverse, il est nettement plus élevé dans les zones périphériques ou plus pauvres. À Marseille par exemple, le taux apparent d'imposition des logements est de 0,26 % dans le 7^e arrondissement, plus aisé, et de 0,63 % dans le 3^e arrondissement où le taux de pauvreté dépasse 50 %, soit un ratio de 2,4. De la même manière, à Toulouse, le taux moyen d'imposition des logements est proche de 0,3 % dans le centre-ville et les zones aisées autour de la place du Capitole, contre plus de 1,0 % dans le quartier du Mirail au sud-ouest de la ville, soit un ratio supérieur à 3.

Ce taux apparent d’imposition rapporte la taxe foncière à une valeur de marché des logements qui est probablement plus volatile que les dépenses des collectivités locales que cet impôt contribue à financer. Cette valeur de marché peut également intégrer le montant capitalisé de la taxe foncière dans le niveau des prix, par des mécanismes d’incidence. En outre, les écarts entre les prix immobiliers sont également plus marqués que les coûts des services publics locaux. Ainsi, l’étude des disparités de taxe foncière entre ménages ou entre logements ne peut s’apprécier à l’aune du seul critère du taux d’imposition apparent.

En rapportant la taxe foncière aux capacités contributives annuelles des ménages propriétaires, l'hétérogénéité est également marquée géographiquement, par exemple au sein des régions. En Île‑de‑France notamment, une nette différence existe entre les départements de l'agglomération parisienne (figure 4a). La part du revenu disponible alloué à la taxe foncière nette est en moyenne la plus faible dans Paris et dans les Hauts-de-Seine (respectivement 1,6 % et 1,9 %). Elle présente une valeur intermédiaire dans le Val-de-Marne (2,7 % en moyenne) et elle est la plus élevée en Seine-Saint-Denis (3,0 %). Cette hétérogénéité provient principalement des écarts entre les taux de taxe foncière en vigueur dans les différentes collectivités locales où résident les ménages (figure 4b). En 2017, le taux de taxation moyen de taxe foncière sur le bâti fixé par les collectivités locales s'élève à 19,6 % en Seine-Saint-Denis, contre 12,5 % dans les Hauts-de-Seine et 10,2 % à Paris.

Plus généralement, les taux apparents d’imposition des logements varient nettement à l’échelle métropolitaine (figure 5a). Les écarts entre les valeurs patrimoniales des biens immobiliers et bases fiscales et les disparités des taux de taxation contribuent à cette variabilité. Le rapport de la taxe foncière à la valeur des logements est ainsi plus élevé dans les zones rurales telles que les espaces peu denses de l'Est (Meuse, Vosges), du centre de la France (Indre, Creuse, Corrèze, Dordogne) et du sud de la France (Aude, Lot-et-Garonne) où le taux d'imposition des logements est le plus élevé (supérieur à 0,5 % de la valeur des logements). Dans les zones proches des grandes agglomérations, ce taux d'imposition est proche de ou légèrement supérieur à la moyenne nationale (ex-Picardie, Normandie, Île-de-France hors agglomération parisienne, Bretagne rurale, vallée du Rhône). Enfin, les grandes agglomérations et le littoral (autour de Paris, Bordeaux, Nantes et Lyon, sur la Côte d'Azur, en Haute-Savoie et en Corse) ont généralement des taux d'imposition des logements inférieurs à la moyenne nationale.

Ces variations territoriales se reflètent dans la part de la taxe foncière dans le revenu disponible des ménages imposables en France métropolitaine (figure 5b). Dans l'ouest de la France (Bretagne, Pays de la Loire, Nouvelle-Aquitaine) et dans le Grand Est, en 2017, cette part est proche de 2 %, alors qu’elle est supérieure à 3 % dans le Sud-Ouest (Occitanie) et sur le pourtour méditerranéen.