Insee Analyses Bretagne · Mars 2023 · n° 116

En dix ans, l’emploi progresse en Bretagne dans les versants hospitalier et territorial de la fonction publique

Fin 2020, un emploi sur cinq en Bretagne est occupé par un agent de la fonction publique. La Bretagne compte ainsi 267 900 agents publics, qu’ils soient titulaires ou contractuels. La fonction publique est composée de trois versants. La fonction publique d’État (FPE) est la principale pourvoyeuse d’emplois avec 105 600 agents (hors militaires), suivie de la fonction publique territoriale (FPT) qui emploie 95 500 agents et de la fonction publique hospitalière (FPH) qui emploie 66 900 agents.

Entre 2010 et 2020, les effectifs sont en augmentation de 6,5 %, soit près de 16 400 agents supplémentaires. Cette progression supérieure à la moyenne nationale (France hors Mayotte : +3,3 %) reflète le dynamisme démographique de la Bretagne, dont la population a augmenté de 5,5 % durant la même période (contre 3,9 % au niveau national). Le service public doit ainsi satisfaire les besoins d’une population plus nombreuse. Du fait de la diversité des missions, le tout dans un contexte de transferts de compétences et de dématérialisation de l’administration, l’emploi dans les trois versants de la fonction publique a suivi des évolutions variables. Ainsi, de fortes progressions ont eu lieu dans les hôpitaux et dans les établissements publics administratifs (EPA) nationaux et locaux (figure 1).

C’est dans la FPH que les effectifs ont, en proportion, le plus augmenté en dix ans (+10,2 %). La hausse de la population bretonne et son vieillissement ont accru les besoins des habitants dans le domaine de la santé et du social, puis la crise sanitaire a donné lieu à une accélération des recrutements. Le nombre de non-titulaires a cependant augmenté plus vite (+12,9 %) que celui des titulaires (+8,8 %). En 2020, le nombre de non-titulaires a augmenté de 9,8 % tandis que celui des titulaires a baissé de 0,6 %. Les hôpitaux emploient 89 % des effectifs de la FPH mais l’emploi progresse un peu plus dans les établissements médico-sociaux (+13,1 % en dix ans). La FPH est plus présente, en proportion, dans le Morbihan, où elle représente 30 % des emplois publics contre 25 % dans l’ensemble de la région. Cela s’explique notamment par une forte présence d’établissements médico-sociaux, qui emploient 17,5 % des effectifs de la FPH dans ce département.

Les effectifs de la FPT ont augmenté de 9,7 % en dix ans. Après une forte augmentation entre 2010 et 2014, ils se sont stabilisés. La hausse n’est plus que de 0,1 % entre 2019 et 2020. Pour dix agents de la FPT, six travaillent dans les collectivités territoriales, principalement des communes, et quatre dans des EPA. Cependant, depuis la promulgation de la loi NOTRe en 2015, l’emploi est particulièrement dynamique dans les structures intercommunales en raison des transferts de compétences opérés. Les effectifs des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ont ainsi augmenté de 42,2 % en dix ans. La FPT est par nature présente dans tous les territoires, y compris les espaces ruraux, ce qui n’est pas le cas des autres versants, dont les effectifs sont géographiquement plus concentrés. Elle est ainsi davantage présente dans le département le plus rural (les Côtes-d’Armor), où elle regroupe 45 % des agents publics contre 35 % en Bretagne.

Au contraire, les effectifs de la FPE ont peu évolué en dix ans (+1,7 %). Le nombre de titulaires a même légèrement diminué (-1,0 %). Cette tendance s’est accentuée en 2020 et malgré une hausse des effectifs de la FPE de 460 agents en Bretagne (soit 0,4 %), on compte 380 titulaires en moins. Cette hausse récente des effectifs, plus faible qu’en France (+0,8 %), est diversement répartie selon les ministères et la nature de l’employeur. Elle est portée par les établissements publics administratifs (+3,1 %), qui représentent presque un quart des emplois, le plus souvent dans les universités.

Le ministère de l’Éducation nationale emploie plus de la moitié (52,4 %) des agents de la FPE en Bretagne. Le ministère de l’Enseignement supérieur et la Recherche représente 12,2 % des effectifs de la FPE, celui des Armées (hors militaires) 8,6 %, celui de l’Intérieur 6,1 %, celui de l’Action et des Comptes publics 4,8 % et celui de la Transition écologique et solidaire 4,0 %.

Tandis que les effectifs de la FPE ont augmenté de 9,1 % entre 2010 et 2020 en Ille-et-Vilaine, ceux des autres départements bretons ont diminué de 3,0 % en moyenne. En lien avec le dynamisme démographique de l’Ille-et-Vilaine, plusieurs collèges et lycées ont été construits ces dernières années dans ce département. En outre, il est le siège de la préfecture de région et accueille de nombreux services déconcentrés. Il est également doté d’un pôle universitaire étoffé. Ainsi, le département concentre 42 % des emplois de la FPE en Bretagne alors qu’il ne pèse que pour 35 % de l’ensemble des emplois bretons. Plus généralement, les EPCI comprenant les préfectures de département ont un taux d’administration plus élevé que les EPCI à dominante périurbaine ou rurale (figure 2).

Le profil des agents est très dépendant de la nature des activités exercées (figure 3). En 2020, les femmes occupent 67 % des emplois publics en Bretagne, une part en légèrement augmentation sur dix ans (64,8 % en 2010). En comparaison, elles ne représentent que 49 % des actifs en emploi. Elles sont particulièrement représentées dans la fonction publique hospitalière, où elles occupent 80 % des emplois ; elles sont très majoritaires parmi les aides-soignantes (89 %) et les infirmières (87 %). Leur poids est plus faible (62 %) dans la fonction publique d’État, mais avec de fortes disparités entre les ministères : elles occupent 78 % des emplois au ministère du Travail et 74 % dans celui de l’Éducation nationale, contre 26 % au ministère des Sports ou encore 33 % dans celui des Armées (hors militaires).

Deux agents publics sur trois sont titulaires, une part qui reste stable en dix ans. Des divergences persistent cependant entre les trois versants. Les titulaires représentent ainsi 75 % des agents de la FPT, 66 % de ceux de la FPH et de la FPE hors Éducation nationale, et seulement 53 % de ceux de l’Éducation nationale. Cette différence provient notamment de la place importante de l’enseignement privé en Bretagne. Ainsi, avec près de 250 000 jeunes Bretons scolarisés dans l’enseignement privé de la maternelle au lycée (soit près de quatre élèves sur dix), la Bretagne, tout comme les Pays de la Loire, fait figure d’exception en France. Les enseignants n’y ont pas le statut de fonctionnaire mais de celui de maître contractuel ou maître agréé, suivant le contrat de l’établissement dans lequel ils exercent. Ils sont près de 15 800 en Bretagne.

De fortes disparités de statut subsistent entre les ministères. Ainsi, au ministère du Travail, la quasi-totalité des effectifs régionaux travaillent pour Pôle Emploi, établissement public administratif, et relèvent du statut d’agent contractuel de droit public.

Les agents de catégorie C sont les plus nombreux, ils représentent 47 % des agents de la fonction publique, ceux de catégorie A 38 % et ceux de catégorie B 14 %. Dans la FPT en particulier, 74 % des agents relèvent de la catégorie C. Ils représentent aussi la moitié des agents de la FPH, alors qu’ils sont au contraire très minoritaires dans la FPE (21 % des agents). Dans ce versant, les agents de catégorie A sont majoritaires (61 %). Cette situation s’explique notamment par l’importante part des effectifs dans l’Éducation nationale, au sein de laquelle 80 % des agents sont de catégorie A. En dehors de l’Éducation nationale, les agents de catégorie A représentent 40 % des effectifs de la FPE, et seulement 10 % de ceux du ministère de l’Intérieur.

La fonction publique en Bretagne est confrontée au vieillissement de ses agents. Un agent sur deux a plus de 45,4 ans, contre 42,9 ans dix ans auparavant (figure 4). Les agents publics sont plus âgés que la population active en emploi, pour laquelle l’âge médian est de 43,2 ans.

Les agents de la FPH sont plus jeunes (41,1 ans d’âge médian) que ceux des autres versants. Un renouvellement des effectifs plus important y est assuré de par son rôle de formation des professions de santé et les possibilités d’exercice de ces professions en libéral. Le vieillissement est plus accentué dans la FPT (46,2 ans) et dans la FPE (46,6 ans). Au sein de cette dernière, fin 2020, 23 % des agents sont âgés de 55 ans ou plus, alors qu’ils n’étaient que 15 % dans ce cas en 2010. De nombreux départs à la retraite sont donc à anticiper pour ces prochaines années. Ces prévisions concernent plus particulièrement certains ministères. Le ministère de l’Action et des Comptes publics compte ainsi plus de 41 % de ses agents qui sont âgées de 55 ans ou plus. À l’inverse, les effectifs du ministère de l’Intérieur sont plus jeunes : 18 % de ses agents ont moins de 30 ans, contre 9 % en moyenne dans les autres ministères.

Le renouvellement des effectifs de la fonction publique dans la région s’opère par le recrutement de nouveaux agents ou par des mobilités géographiques d’agents déjà salariés de la fonction publique. Sur les 267 900 agents présents fin 2020, 239 300 occupaient déjà un poste dans la région un an auparavant (figure 5). En 2020, les personnes entrant dans la fonction publique en Bretagne ont été plus nombreuses que celles qui l’ont quittée. Au cours de l’année 2020, on dénombre 28 700 agents entrants et 26 800 agents sortants. Le taux de rotation, moyenne des entrées et des sorties dans l’année rapportée aux effectifs en début d’année, s’établit à 10,4 % en Bretagne.

La grande majorité des entrants est constituée de nouveaux agents qui n’exerçaient pas un emploi public à titre principal un an auparavant. Ainsi, 25 000 personnes sont entrées dans la fonction publique en 2020. Ces nouveaux entrants représentent 9,3 % des agents en poste fin 2020. Ils sont jeunes (la moitié d’entre eux a moins de 31 ans) et débutent en bas de l’échelle au niveau des catégories hiérarchiques (58 % de catégorie C), le plus souvent en tant que non-titulaire (72 %). La FPT se renouvelle davantage (10,9 % de nouvelles recrues), de même que la FPH (10,0 %), par rapport à la FPE (7,5 %). Le ministère du Travail, celui de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (respectivement 12,5 % et 11,9 % de nouveaux agents) et dans une moindre mesure celui de l’Éducation nationale (6,9 % de nouveaux agents) ont bénéficié d’un recrutement conséquent. À l’inverse, le recrutement est plus faible au ministère de l’Action et des Comptes publics (1,1 %).

Les changements de poste (mutations) entre régions contribuent aussi à la hausse des effectifs bretons. En effet, comme pour l’ensemble de la population, les agents de la fonction publique sont plus nombreux à venir exercer leur activité en Bretagne depuis une autre région qu’à en partir. Ainsi, près de 3 700 arrivées par mutation géographique ont été enregistrées en 2020 pour 2 700 départs. Les arrivées concernent en premier lieu la FPE (67 % des mutations interrégionales). Dans ce versant, 2,3 % des agents présents en Bretagne fin 2020 exerçaient dans une autre région fin 2019 (contre respectivement 0,6 % et 0,9 % pour le FPT et la FPH).

Les arrivants proviennent principalement d’Île-de-France (pour 35 % d’entre eux) et des Pays de la Loire (15 %). Ils sont plus jeunes (38 ans d’âge médian) que les agents en poste, contribuant à rajeunir la pyramide des âges, majoritairement titulaires (68 %) et de catégorie A (52 %). Au sein de la FPE, les mutations géographiques vers la Bretagne sont plus nombreuses en proportion au ministère des Solidarités et de la Santé et à celui de l’Intérieur, où les arrivants dans l’année par mutation géographique représentent respectivement 11 % et 7 % des effectifs, que dans celui de l’Éducation nationale où seulement 1,3 % des agents en poste fin 2020 exerçaient dans une autre région un an auparavant.

Les mobilités géographiques sont beaucoup plus nombreuses à l’intérieur de la région Bretagne. En 2020, 14 200 agents ont changé de poste tout en restant dans la région. Ces mobilités ont conduit 9 600 agents (3,6 %) à changer de commune d’exercice. Elles concernent avant tout la FPE et plus particulièrement le ministère de l’Éducation nationale. Dans ce ministère, 7,7 % des agents ont changé de commune d’exercice tout en restant en Bretagne en 2020.

En revanche, la pratique des mobilités entre les différents versants de la fonction publique reste limitée : seulement 1 150 mouvements ont été enregistrés en Bretagne en 2020. La FPT est le seul versant à enregistrer plus de départs que d’arrivées par ce mécanisme.