Insee Première · Mai 2021 · n° 1859

Le compte des administrations publiques en 2020 Un déficit public historique dans le contexte de la crise sanitaire

En 2020, le déficit public au sens de Maastricht atteint le niveau historique de 9,2 % du produit intérieur brut (PIB) (figure 1 et figure 2). L’épidémie de Covid-19 et la récession économique qui en résulte sont à l’origine de ce creusement. Les recettes publiques diminuent avec le recul de l’activité. Leur baisse est un peu moins prononcée que celle du PIB en valeur, si bien que, exprimées en proportion de celui-ci, elles augmentent légèrement. Les dépenses augmentent nettement avec les mesures de soutien à l’économie et à l’emploi (encadré). Ainsi, le besoin de financement des administrations publiques atteint 212,0 milliards d’euros et augmente de 137,3 milliards d’euros par rapport à 2019. L’État et les administrations de sécurité sociale, qui supportent la majeure partie du coût des mesures de soutien d’urgence, contribuent à cette détérioration du solde pour respectivement 71,3 milliards d’euros (hors reprise de la dette de SNCF Réseau par l’État) et 63,3 milliards d’euros. Le solde des organismes divers d’administration centrale s’améliore légèrement, de 0,5 milliard d’euros (hors reprise de dette de SNCF Réseau), alors que celui des administrations publiques locales se dégrade de 3,1 milliards d’euros.

En 2020, les recettes publiques chutent de 5,0 % par rapport à 2019. Les prélèvements obligatoires, en recul de 4,1 %, se sont moins contractés que l’activité en valeur (– 5,5 %). Le taux de prélèvements obligatoires augmente de 0,7 point : il s’établit à 44,5 % du PIB en 2020, après 43,8 % en 2019. Cette résilience des prélèvements obligatoires à la crise s’explique par les caractéristiques spécifiques de certains impôts : retards du fait de la mécanique de l’impôt, assiettes peu sensibles au cycle économique (impôts locaux notamment), bonne résistance des revenus des ménages.

Les mesures nouvelles contribuent à augmenter les prélèvements obligatoires de 5,1 milliards d’euros. L’extinction du CICE, après le cumul transitoire du dispositif avec les allègements de cotisations sociales en 2019, explique ce rebond. À l’inverse, les principales autres mesures nouvelles contribuent à diminuer les prélèvements obligatoires : réforme du barème de l’impôt sur le revenu, poursuite de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales et poursuite de la baisse du taux d’impôt sur les sociétés (IS) de 33 % à 25 %, trois mesures décidées avant le début de la crise sanitaire.

Le besoin de financement des administrations publiques centrales, État et organismes divers d’administration centrale (Odac), s’élève à 159,0 milliards d’euros en 2020 : il se détériore de 70,9 milliards (figure 3). Cette hausse du besoin de financement des administrations publiques centrales reflète l’impact combiné d’une baisse des recettes (– 6,1 %) et d’une hausse des dépenses (+ 7,9 %).

Les Odac dégagent une capacité de financement de 23,0 milliards, en amélioration de 25,5 milliards quand le déficit de l’État se dégrade de 96,3 milliards (figure 4). La reprise de dette de SNCF Réseau, neutre sur le besoin de financement des administrations centrales, contribue pour 25,0 milliards à l’amélioration de la capacité de financement des Odac et symétriquement, pour le même montant, à la dégradation du déficit de l’État.

Côté dépenses, les consommations intermédiaires accélèrent (+ 7,3 % en 2020 après + 4,0 % en 2019) sous l’effet notamment des dépenses liées à la gestion de la crise sanitaire (achats de masques et de matériel médical portés par Santé publique France et par l’État).

Les dépenses de personnel poursuivent leur augmentation à un rythme similaire à celui de 2019 (+ 1,0 % en 2020 après + 1,3 % en 2019).

Les prestations sociales augmentent très fortement (+ 23,1 milliards en 2020 après + 4,8 milliards en 2019) du fait principalement de la prise en charge du dispositif exceptionnel d’activité partielle.

Les subventions progressent fortement (+ 8,5 milliards en 2020 après + 4,2 milliards en 2019). La mise en place du fonds de solidarité et de la compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire contribuent à cette augmentation. Cette hausse n’est que partiellement compensée par la transformation du CICE en allègement de cotisations sociales. Les autres transferts augmentent de 7,3 milliards d’euros. En particulier, la contribution au budget de l’Union européenne augmente de 2,7 milliards d’euros.

La charge d’intérêt de la dette continue de baisser fortement (– 15,3 % en 2020 après – 13,1 % en 2019). Cette baisse est due à l’environnement de taux bas continu depuis plusieurs années : l’effet favorable des taux d’intérêt (baisse du taux moyen de l’encours des obligations assimilables du Trésor) continue de prévaloir sur l’augmentation de la dette.

Côté recettes, les impôts sur la production et les importations sont en fort repli (– 15,8 milliards en 2020). La TVA diminue de 11,7 milliards en raison du recul de la consommation des ménages et des investissements des entreprises. Les taxes sur la consommation énergétique se détériorent en 2020. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) recule notamment de 4,0 milliards en raison de la crise sanitaire. Les recettes de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) baissent quant à elles de 0,5 milliard.

Après une progression en 2019 de 13,2 milliards d’euros, les impôts courants sur le revenu et le patrimoine diminuent de 9,5 milliards en 2020. L’impôt sur les sociétés (IS) est en baisse de 3,7 milliards et l’impôt sur le revenu des personnes physiques décroît de 2,0 milliards.

Les dégrèvements de la taxe d’habitation continuent d'augmenter avec la suppression progressive de cette taxe, contribuant à hauteur de – 3,5 milliards à la diminution des recettes fiscales de l’État.

Les autres transferts courants sont en hausse de 4,6 % portés par l’évolution des produits des amendes et des condamnations pécuniaires, avec notamment une amende de 2,1 milliards d’euros payée par le groupe Airbus à la suite de la convention judiciaire d’intérêt public conclue avec le Procureur de la République financier. Les transferts courants entre administrations publiques progressent de 6,1 milliards d’euros, dont 4,9 milliards d’euros de dotation accordée par l’assurance maladie à Santé publique France.

Les revenus de la propriété sont en recul de 3,4 milliards. Les produits des participations de l’État dans des entreprises non financières et les bénéfices des établissements publics non financiers accusent une nette baisse.

En 2020, les administrations publiques locales (Apul) sont en déficit de 4,2 milliards d’euros (figure 4). Les collectivités locales sont à l’équilibre, après un excédent de 1,2 milliard d’euros en 2019. Le déficit des organismes divers d’administration locale se creuse, à 4,2 milliards d’euros après un déficit de 2,3 milliards d’euros en 2019, du fait de la forte augmentation des dépenses de participation aux organismes de transport de la part d’Île-de-France Mobilités, et, dans une moindre mesure, de la progression des investissements de la Société du Grand Paris. Les recettes (– 2,0 %) et les dépenses (– 0,9 %) locales sont en recul dans le contexte de la crise sanitaire, de la réforme de l’apprentissage et de la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) à La Réunion.

Les rémunérations ralentissent légèrement (+ 1,5 % après + 1,7 %). Les consommations intermédiaires sont en recul (– 2,7 % après + 2,6 % en 2019) du fait de la fermeture de services durant la crise sanitaire. Les subventions progressent de 2,6 % (+ 8,3 % à champ constant hors réforme de l’apprentissage) en raison notamment de la hausse des subventions versées par Île-de-France Mobilités aux organismes de transport. Les prestations sociales locales progressent de 1,1 % (+ 3,8 % à champ constant hors recentralisation du RSA à La Réunion). L’investissement local, y compris de la Société du Grand Paris, baisse de 8,8 % (après + 15,8 %), en raison de l’effet conjoint du ralentissement attendu en année électorale communale et de la crise qui a conduit au report des élections municipales et à la suspension de nombreux chantiers durant le premier confinement.

Les prélèvements obligatoires des administrations publiques locales se contractent beaucoup moins que l’activité en 2020 (– 1,8 %) du fait de la bonne tenue des impôts directs locaux dont l’assiette est peu sensible à l’activité économique. Le dégrèvement de la taxe d’habitation pour 80 % des foyers se poursuit, sans effet direct pour les recettes locales puisque compensé par l’État. Les concours financiers de l’État progressent en 2020 du fait du dynamisme du fonds de compensation de la TVA.

En 2020, les administrations de sécurité sociale (ASSO) ont un besoin de financement de 48,8 milliards d’euros après un excédent de 14,5 milliards d’euros en 2019 (figure 4).

Cette très forte dégradation du solde des administrations de sécurité sociale provient à la fois d’une chute des recettes (– 3,7 %) et d’une forte hausse des dépenses (+ 6,4 %), notamment celles liées à la crise sanitaire.

Les cotisations sociales diminuent pour la troisième année consécutive (– 4,2 % après – 4,6 %), cette fois en raison de la baisse de l’activité économique et de la masse salariale privée (– 5,2 % après + 3,2 %), après deux années marquées par la suppression des cotisations salariales maladie et chômage et par la transformation du CICE en allègement de cotisations. En comptabilité nationale, la régularisation attendue en 2021, au titre de 2020, des cotisations des indépendants suspendues lors de la première vague épidémique est comptabilisée dès 2020 ; les cotisations dues par les entreprises au titre de 2020 mais reportées le sont également, selon le principe des droits constatés, en considérant qu’une partie de ces reports ne donneront probablement jamais lieu à recouvrement. Les impôts sur le revenu et le patrimoine affectés aux ASSO diminuent également (– 0,8 %), en raison principalement de la baisse de l’activité et de la masse salariale, partiellement compensée par la hausse des prélèvements sur les revenus de remplacement (activité partielle et assurance chômage).

Les dépenses des administrations sociales accélèrent en 2020 (+ 6,4 % après + 2,1 %). En effet, les prestations sociales progressent de 5,4 % (après + 2,3 % en 2019) sous l’effet de l’activité partielle à la charge de l’Unédic (un tiers des dépenses totales d’activité partielle), des mesures de soutien (encadré) et des dépenses de santé (indemnités journalières et tests Covid). Les dépenses hors prestations sociales augmentent également très fortement (+ 9,6 % après + 1,4 %), avec les aides versées aux professionnels de santé en ville (1,5 milliard) et aux professions libérales et travailleurs indépendants (1,8 milliard), les rémunérations (+ 5,9 % après + 0,2 %, sous l’effet notamment de l’entrée en vigueur en septembre des revalorisations salariales de la fonction publique hospitalière décidées dans le cadre du « Ségur de la santé »), et les consommations intermédiaires (+ 4,2 % après + 3,9 %).

La dette publique au sens de Maastricht augmente de 270,6 milliards d’euros en 2020 pour s’établir à 2 650,1 milliards d’euros, soit 115,1 % du PIB (figure 5). Ce ratio augmente sous le double effet du déficit et de la contraction du PIB en 2020. Exprimé en points de PIB de 2019, il serait de 108,7 %.

La hausse de la dette s’accompagne d’une augmentation de la trésorerie des administrations publiques (+ 76,5 milliards), notamment celle de l’État et des administrations de sécurité sociale, ainsi que d’un accroissement des prêts accordés par l’État. La progression de la dette publique nette (+ 194,9 milliards d’euros) est ainsi nettement inférieure à celle de la dette brute. Fin 2020, la dette publique nette s’établit à 102,6 % du PIB.

La principale contribution à la hausse de l’endettement public correspond à la hausse de la dette de l’État, de 177,3 milliards d’euros, après + 69,1 milliards d’euros en 2019. L’État s’endette en émettant des titres de créances de court terme (+ 54,7 milliards d’euros) et de long terme (+ 124,4 milliards). Avec l’aide de politiques monétaires accommodantes, l’État profite de conditions d’emprunts favorables et d’un taux d’intérêt négatif en moyenne. À l’inverse, l’État diminue ses encours de prêts de 1,9 milliard d’euros, notamment le remboursement de EDF pour 0,8 milliard d’euros.

Les ASSO contribuent pour 75,2 milliards d’euros à l’augmentation de la dette publique. Cet endettement permet de financer le déficit de 48,8 milliards d’euros en 2020 et une augmentation des actifs financiers de 30,7 milliards d’euros. À l’instar de l’État, les ASSO s’endettent principalement en émettant des titres obligataires de court terme (+ 80,3 milliards) sous l’impulsion de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) (+ 41,0 milliards), de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) (+ 31,4 milliards) et de l’Unédic (+ 16,0 milliards). À l’inverse, les hôpitaux réduisent leur encours de prêt à long terme (– 1,0 milliard).

La contribution des Odac à la dette publique diminue de 1,4 milliard d’euros, essentiellement en raison du désendettement de SNCF Réseau (– 0,8 milliard), de la Caisse de la dette publique (– 0,4 milliard) et du CEA (– 0,3 milliard). La différence entre la capacité de financement des Odac (+ 23,0 milliards) et leur variation de dette (− 1,4 milliard) résulte du mécanisme de reprise de la dette de SNCF Réseau par l’État.

Les Apul augmentent leur contribution à la dette publique de 19,5 milliards d’euros du fait de l’endettement de la Société du Grand Paris (+ 11,1 milliards), d’Île-de-France Mobilités (+ 1,5 milliard), des régions (+2,9 milliards) et des communes (+ 2,5 milliards). En 2020, l’endettement des Apul repose principalement sur l’émission de titres négociables (+ 17,3 milliards), la Société du Grand Paris émet notamment 11,0 milliards d’euros de titres de long terme. L’endettement des Apul est très supérieur à leur besoin de financement. Ainsi, leur trésorerie, principalement sous la forme de dépôts au Trésor, augmente fortement (+ 15,3 milliards d’euros), en particulier celle de la Société du Grand Paris (+ 8,4 milliards d’euros) et des communes (+ 3,6 milliards d’euros).