Emploi dans la fonction publique : une hausse entre 2011 et 2016, en lien avec la dynamique de population

Fin 2016, la fonction publique regroupe 631 900 personnes en Auvergne-Rhône- Alpes, soit près d’un emploi sur cinq. Sur la période 2011-2016, les effectifs publics ont contribué à la croissance globale de l’emploi dans un contexte de ralentissement économique. Dans toutes les régions, ils ont ainsi plus augmenté que l’emploi privé. Le recours aux contrats aidés dans les administrations (un quart de la hausse) a en partie compensé les moindres créations d’emploi dans le secteur privé. À moyen terme, des facteurs plus structurels comme l’objectif de retour à l’équilibre des finances publiques ou les réformes territoriales engagées depuis le début de la décennie devraient avoir des incidences sur le nombre des agents publics. Dans ce contexte, comprendre les ressorts de l’évolution des effectifs et évaluer la mobilité du personnel peuvent aider à adapter et à mieux anticiper la gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique régionale.

Entre fin 2011 et fin 2016, le nombre d’agents de la fonction publique augmente de 4,6 % en Auvergne-Rhône-Alpes. Cette croissance est l’une des plus fortes après celle de Corse, d’Occitanie et des Pays de la Loire. L’évolution de l’emploi public dans les régions est, en effet, liée à leur dynamique démographique sur la période. Malgré cette hausse, le poids de l’emploi public au regard de la population présente reste plus faible qu’en moyenne. Avec 80 agents publics pour 1 000 habitants, Auvergne-Rhône-Alpes est ainsi une région relativement peu administrée.

La plus forte progression de l’emploi public dans la région par rapport à la province (+ 1,2 point) s’explique pour plus de la moitié par la hausse des effectifs militaires, celle-ci étant plus forte qu’ailleurs. En effet, le nombre de gendarmes a augmenté de près de 14 % en Auvergne-Rhône-Alpes, notamment suite à la mise en place des plans de lutte contre le terrorisme et l’immigration clandestine annoncée en 2015. Ces dispositifs ont également eu un impact important en Île-de-France et Centre-Val de Loire. De plus, le déménagement d’un site militaire de la Moselle vers l’Ain a conduit à renforcer les effectifs dans la région alors que quasiment toutes les autres en perdent avec la réforme de la carte militaire.

Sans la population particulière des militaires, non prise en compte dans la suite de l’étude (sources et définitions), la région comptabilise 25 300 agents civils publics de plus que fin 2011. Cette croissance (+ 4,4 %) reste supérieure de 0,5 point à celle de la France de province.

L’écart d’évolution entre la région et la France de province sur cette période est porté en grande partie par la fonction publique d’État (FPE), qui regroupe à elle seule 40 % du personnel civil. En Auvergne-Rhône-Alpes, la croissance des effectifs dans ce versant, de 8 050 agents en cinq ans (+ 3,5 % contre + 2,6 % en province) est plus marquée que dans la plupart des régions. Cette croissance s’explique surtout par celle des ministères en charge de l’Éducation nationale, l’Enseignement supérieur et la Recherche (figure 1).

Les emplois des établissements scolaires, en particulier, augmentent fortement. Ces derniers ont été impactés par des annonces gouvernementales, comme celle de la création de 60 000 postes dans l’éducation sur la durée du quinquennat Hollande. Ainsi, dans la région, le personnel enseignant augmente de 2 700 agents en 5 ans (+ 2,6 %). Néanmoins, ce sont les postes dédiés à l’assistance éducative, regroupant l’aide aux élèves handicapés (auxiliaires de vie scolaire et accompagnants des élèves en situation de handicap), l’appui au personnel administratif et la vie scolaire, qui ont le plus augmenté (+ 6 900). En effet, depuis dix ans, des dispositifs d’accompagnement d’élèves en situation de handicap, rendant l’école accessible à un plus grand nombre d’enfants, ont conduit à une progression forte et régulière des emplois d’assistance à ces élèves. Les postes d’assistance éducative sont le plus souvent occupés à temps partiel et sous forme de CDD.

Par ailleurs, la croissance des emplois publics dans les établissements scolaires est plus dynamique dans la région qu’en moyenne, car le nombre d’élèves scolarisés y augmente plus. Elle est d’ailleurs très forte en Haute-Savoie, dans l’Ain et le Rhône, départements où le nombre d’élèves du 1^er degré croît de plus de 8 % sur la période. Elle est également soutenue dans la Drôme par une très forte hausse du nombre de contrats aidés, malgré une progression plus modérée des effectifs scolaires. À l’inverse, l’évolution du personnel des établissements scolaires est faible dans l’Allier et en Haute-Loire, voire légèrement négative dans l’Ardèche, départements où le nombre d’élèves diminue.

Entre fin 2011 et fin 2016, le nombre d’agents publics dans les universités a également augmenté. Cette hausse fait suite à la loi de 2007, qui a rendu ces dernières autonomes. C’est dans la région que la croissance est la plus forte (+ 19 %), mais la mise en œuvre de cette réforme s’est faite suivant des calendriers différents selon les universités.

Contrairement à ceux de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, la plupart des autres ministères (incluant leurs établissements publics sous tutelle) voient leurs effectifs baisser dans la région. Les ministères économiques et financiers et ceux chargés de l’environnement et du logement sont parmi les premiers concernés par ces réductions, comme en province.

Le ministère de la Justice fait exception. Outre des créations de postes, certains agents y sont désormais comptabilisés en tant que collaborateurs occasionnels du service public.

La fonction publique territoriale (FTP) est le versant en plus forte progression depuis 2011, avec une dynamique dans la région identique à celle de la province (+ 5,3 %). Cette hausse, entamée plusieurs années auparavant avec le développement de la décentralisation, touche principalement les effectifs des intercommunalités. Les lois de 2010 et 2014 visent notamment à favoriser le transfert de compétences des communes vers ces organismes. Avec ces nombreuses réorganisations, la croissance se tasse en 2015 et s’infléchit en 2016.

Les collectivités territoriales ont massivement recouru aux contrats aidés. Leur nombre croît de 72 % en cinq ans avec la création des emplois d’avenir fin 2012. Conclus pour une durée maximum de 3 ans, et non reconduits pour la plupart, ces emplois ont surtout été utilisés dans le secteur communal suite à la réforme des rythmes scolaires. Le nombre de fonctionnaires (sources et définitions) progresse aussi de 4,8 %, soit 7 600 titulaires de plus entre fin 2011 et fin 2016, leur nombre se stabilisant entre 2015 et 2016.

Le nombre d’agents territoriaux progresse dans tous les départements, mais davantage en Ardèche, dans l’Ain, la Haute-Savoie et le Puy-de-Dôme (figure 2) où les effectifs du secteur communal augmentent tous d’au moins 8 %. À l’inverse, les effectifs territoriaux sont peu dynamiques dans l’Allier.

Dans la fonction publique hospitalière (FPH), les effectifs augmentent de 6 200 agents en 5 ans (+ 4,5 %). Auvergne-Rhône-Alpes est une des régions où l’emploi dans ce versant augmente le plus, derrière la Corse et Centre-Val de Loire. Les hôpitaux publics, qui rassemblent le plus gros volume d’emploi de ce versant (87 %), accueillent 4 600 agents supplémentaires, soit une hausse de 3,8 %. L’emploi est cependant plus dynamique dans les établissements médico-sociaux (+ 10 %).

Les deux Savoie sont les départements dans lesquels les effectifs de ce versant progressent le plus fortement (+ 12 %). La Haute-Savoie doit notamment répondre aux besoins en santé d’une population en très forte croissance. Les centres hospitaliers Annecy-Genevois, Alpes-Léman et Métropole-Savoie connaissent des hausses importantes de personnel. Ces grands établissements sont amenés régulièrement à se réorganiser dans le cadre de la politique du système de soins, avec dans certains l’extension ou la mise en place de nouveaux services. Depuis 2016, ces établissements sont les supports de Groupements Hospitaliers de Territoire. À l’opposé, l’évolution des effectifs dans la FPH est la plus faible dans la Loire et l’Allier.

La croissance des effectifs publics est la résultante de nombreux mouvements, avec en moyenne par an 61 400 nouveaux agents et 56 600 départs depuis 2011 (figure 3), pour une augmentation nette moyenne d’environ 5 000 personnes. L’ensemble de ces flux conduit à renouveler le personnel de la fonction publique régionale à hauteur d’environ 10 % chaque année, taux de turnover parmi les plus élevés des régions françaises.

La hausse du nombre d’agents de la fonction publique n’est pas homogène sur la période. C’est entre 2012 et 2013 qu’elle est la plus forte (+ 10 800). Elle se réduit ensuite (+ 820 entre 2015 et 2016) avec l’inflexion de l’emploi dans les versants territorial et hospitalier.

Les effectifs publics se renouvellent surtout par le jeu des agents intégrant et quittant la fonction publique, bien plus que par celui des mobilités géographiques d’agents exerçant déjà dans la fonction publique. En moyenne, 55 100 nouveaux agents sont recrutés chaque année au cours de la période 2011-2016, pour 50 700 départs. Les recrutements concernent à 61 % des contractuels (sources et définitions) et à 15 % des contrats aidés. Ils touchent une population relativement jeune. Près de la moitié des salariés concernés a moins de 30 ans. Les sorties de la fonction publique, quant à elles, sont le fait de deux catégories de personnes. Les premières sont plutôt des jeunes de moins de 30 ans dont les emplois de contractuels ou aidés arrivent à expiration. Les secondes sont des personnes partant à la retraite. Elles sont le plus souvent fonctionnaires, les agents sous ce statut étant d’ailleurs proportionnellement deux fois plus nombreux à quitter la fonction publique qu’à y rentrer. Elles travaillent aussi plus fréquemment dans la FPT, versant le plus âgé.

Le renouvellement des emplois aidés et des contractuels n’a cependant qu’un faible impact sur la structure de l’emploi public de la région (figure 4). Entre 2011 et 2016, la part des fonctionnaires recule d’1,2 point bien que leur effectif augmente de 11 000 agents, tandis que celle des contrats aidés s’accroît d’autant pour atteindre près de 3 % des effectifs. Le poids des contractuels, quant à lui, reste stable sur la période autour de 18,5 %.

Les mobilités géographiques affectent peu le niveau de l’emploi public régional. Ainsi, en moyenne, parmi les nouveaux agents, à peine plus d’un sur dix (6 300 agents) était déjà agent de la fonction publique une année donnée et a effectué une mobilité géographique vers la région l’année suivante. De plus, ces arrivées ont un impact assez limité sur la hausse du nombre d’employés de la fonction publique en Auvergne-Rhône-Alpes car des départs les compensent en partie. En moyenne, entre 2011 et 2016, les mutations inter-régionales se soldent par un excédent d’environ 400 personnes par an pour la région.

Auvergne-Rhône-Alpes est une région de destination finale ou transitoire, les flux montrant bien le déplacement vers le Sud. Il y a davantage de départs vers l’Occitanie et Paca que d’arrivées depuis ces régions. En revanche, Auvergne-Rhône-Alpes attire plus d’agents depuis Bourgogne-Franche-Comté et l’Île-de-France qu’elle n’en laisse partir vers ces régions (2 050 arrivées pour 1 580 départs en moyenne annuelle avec l’Île-de-France). Cette dernière est plus fréquemment le lieu de premières affectations « subies », souvent suivies quelques années plus tard d’une mutation obtenue à destination de la province. Les agents arrivant dans la région rejoignent principalement les départements du Rhône, du Puy-de-Dôme, de l’Isère et de la Haute- Savoie, où les postes sont les plus nombreux, l’offre plus étoffée et donc les opportunités plus larges.

Les mobilités géographiques concernent davantage des jeunes titulaires, qui ont souvent moins de contraintes familiales, et des agents de catégorie A dont les rémunérations sont en moyenne plus élevées, deux facteurs favorisant les mobilités. Elles sont également plus fréquentes dans l’administration d’État. Ce versant représente 75 % des mobilités inter-régionales dans la fonction publique alors qu’il regroupe 40 % de ses effectifs. Il comprend tout d’abord davantage de jeunes, de titulaires et de cadres que les autres versants. Il bénéficie d’un système de mutations national permettant de rendre plus visibles et accessibles les postes des autres régions. Les incitations à la mobilité y sont sans doute plus fortes, notamment dans une perspective de carrière.

Ces mobilités sont moins fréquentes dans la FPT. D’une part, elle compte des agents plus âgés et plus souvent de catégorie C, agents parmi les moins mobiles. D’autre part, au sein de ce versant, une mutation implique presque toujours un changement d’employeur et donc une recherche d’emploi.

Au sein de la région, les changements de département de travail s’opèrent le plus souvent entre des zones limitrophes. Les principaux flux s’observent entre le Rhône et les départements de l’Isère, la Loire et l’Ain. En moyenne, chaque année entre 2011 et 2016, seuls 28 % des agents partis travailler dans un autre département d’Auvergne-Rhône-Alpes ont à cette occasion déménagé. Ce taux est deux fois plus élevé en Haute-Savoie que dans l’Ain, la Drôme et l’Ardèche (environ 20 %), où les agents mobiles optent davantage pour des navettes quotidiennes.