66 500 agents de la fonction publique cesseraient leur activité d’ici 10 ans en Normandie

Laurent Brunet, Caroline Levouin, Thibaut Louza (Insee)

En Normandie, 66 500 agents de la fonction publique cesseraient leur activité d’ici 10 ans, soit un quart des agents en place actuellement, avec une accélération des départs à partir de 2019.Les départs les plus massifs auraient lieu dans la fonction publique territoriale. Les agents de 55 ans ou plus sont en effet beaucoup plus nombreux au sein de ce versant.

En 2013, 43 400 agents publics sont âgés de 55 ans ou plus, soit 16 % des agents. Les communes, l’Éducation nationale et les établissements hospitaliers sont les principaux employeurs des seniors. Le vieillissement des agents concerne différentes filières d’emploi, notamment les agents de maîtrise territoriaux et les personnels administratifs et techniques. Les départs seraient proportionnellement plus nombreux dans l’ouest de la Normandie, notamment dans les arrondissements de Cherbourg et Caen, même si Rouen en en connaîtrait le plus grand nombre.

En Normandie, en 2013, la fonction publique représente un cinquième de l’emploi régional. Le taux d’administration est plus faible qu’en province, ce qui s’explique par une fonction publique d’État (FPE) moins présente qu’en moyenne dans les autres régions. Hors enseignement, les agents de catégorie C sont les plus nombreux dans les trois versants de la fonction publique (cf. Pour en savoir plus : Insee Analyses n°9). Un agent public normand sur six, appelé « senior » dans cette étude, est âgé de 55 ans ou plus. Cette part laisse présager de nombreux départs à la retraite dans les années à venir et pose l’enjeu de leur remplacement.

Un agent sur quatre cesserait son activité d’ici dix ans

À l’horizon de 10 ans, 66 500 agents exerçant en Normandie quitteraient la fonction publique. Ils représentent un quart des agents en place actuellement. Le nombre de départs passerait de 5 000 en 2017 à 8 000 en 2026, soit 6 600 en moyenne chaque année (figure 1).

Dans un premier temps, ces départs resteraient quasiment stables en 2017 et 2018. Cette stabilité résulte en partie de la réforme des retraites qui a pour effet de repousser l’âge de départ en retraite. À partir de 2019, les départs augmenteraient continûment jusqu’en 2026. Une vision à plus long terme (2026-2031) montrerait un retour à la stabilisation des départs.

Quels que soient le versant de la fonction publique ou la catégorie hiérarchique, les départs s’accéléreraient à partir de 2019.

Ces derniers seraient plus massifs dans la fonction publique territoriale (FPT) où 27,7 % des agents territoriaux en place cesseraient leur activité d’ici 2026, soit en moyenne 2 700 départs par an.

Dans la FPE et la fonction publique hospitalière (FPH), le taux de départ serait de 23,0 %, soit 2 400 départs par an dans la FPE et 1 600 dans la FPH.

Figure 1 – Des départs en constante augmentation après 2018Estimation des départs pour fin d'activité dans la fonction publique normande à l'horizon 2026

Unité : nombre
Des départs en constante augmentation après 2018
Fonction publique d'État hors enseignement Fonction publique d'État enseignement Fonction publique territoriale Fonction publique hospitalière
2017 1001 971 1831 1249
2018 964 920 1776 1224
2019 931 1008 2125 1360
2020 904 1120 2468 1487
2021 1021 1192 2774 1583
2022 1141 1245 2910 1645
2023 1239 1283 3042 1697
2024 1327 1356 3189 1755
2025 1376 1408 3289 1774
2026 1397 1475 3314 1796
  • Source : Insee, Siasp 2011-2012-2013

Figure 1 – Des départs en constante augmentation après 2018Estimation des départs pour fin d'activité dans la fonction publique normande à l'horizon 2026

Des départs importants parmi les catégories C

Les agents de catégorie C seraient les plus nombreux à partir : 27,2 % d’entre eux, soit 3 700 départs en moyenne annuelle, contre 21,7 % pour les A (1 900 départs par an) et 23,4 % pour les B (1 100 départs par an).

Le versant territorial serait le plus touché par le nombre de départs, plus précisément les agents territoriaux C (28,5 %, soit 2 200 départs par an) et A (28,3 %, soit 220 départs par an). Dans la FPH, les agents hospitaliers de catégorie B connaîtraient les plus forts taux de départ : près d’un tiers d’entre eux cesserait leur activité d’ici 10 ans (900 sorties annuelles). Les infirmiers en soins généraux, les professions administratives des hôpitaux (secrétaires médicales, etc.) ou ou encore les personnels des soins médico-techniques (techniciens de laboratoire, etc.) constitueraient les métiers les plus représentés parmi les agents partants.

Surreprésentation des seniors dans la territoriale

L’enjeu consiste à localiser aujourd’hui les seniors et repérer les filières d’emplois vieillissantes afin d’anticiper les besoins de renouvellement des trois versants de la fonction publique.

En 2013, les seniors représentent 16,1 % des agents publics normands, soit un peu plus que dans l’ensemble de la population normande en emploi (14,5 %, public et privé confondus). Toutefois, il existe des disparités entre les trois versants de la fonction publique (figure 2).

En Normandie, la FPT emploie la plus forte part de seniors (19 %), un peu moins dans la FPE et la FPH (respectivement 15 % et 14 %). Ces proportions sont équivalentes au niveau national. Toutefois, les services de l’État restent les principaux employeurs publics, bien que la fonction publique territoriale soit le versant employant le plus de seniors en Normandie, alors que c’est l’État au niveau national.

La structure par âge de la FPT, versant créé en 1984, est spécifique. La FPT a recruté massivement dans les années 80, puis a connu une phase d’embauche moins soutenue. Elle a, depuis, peu renouvelé ses effectifs. De plus, en 2004, un fort contingent d’agents plus âgés de la FPE, tels les adjoints techniques territoriaux des établissements d’enseignement (anciennement techniciens ouvriers et de service, TOS), ont intégré la FPT suite à la loi Libertés et Responsabilités locales de 2004. Cependant, les nouvelles intercommunalités ont élargi leurs compétences. Des transferts de personnels ont été effectués mais les intercommunalités connaissent des besoins nouveaux en expertise et technicité. Elles tendent donc à recruter des agents plus jeunes et plus diplômés, souvent en tant que contractuels.

Figure 2 – En Normandie, 19 % de seniors dans la fonction publique territorialePart des 55 ans ou plus selon le versant de la fonction publique

Unité : %
En Normandie, 19 % de seniors dans la fonction publique territoriale
part
Fonction publique d'État 15
Fonction publique territoriale 19
Fonction publique hospitalière 14
  • Source : Insee, Siasp 2013

Figure 2 – En Normandie, 19 % de seniors dans la fonction publique territorialePart des 55 ans ou plus selon le versant de la fonction publique

De 8 % à 28 % de seniors selon l’employeur public

En Normandie, l’Éducation nationale est le principal employeur des seniors de la FPE (figure 3). Mais la part des seniors est la plus élevée au ministère de l’Économie et des Finances (28,1 %), suivi de près par le ministère de l’Écologie (25,3 %). Près de la moitié des agents de 55 ans ou plus du ministère de l’Économie sont des agents de catégorie B.

Dans la FPT, la commune est le principal employeur des seniors, près d’un agent sur cinq. Quasiment tous les employeurs territoriaux sont concernés par la question du vieillissement des agents. Cela peut s’expliquer par la forte représentation de personnel technique, plus âgé. Ainsi, les conseils départementaux comptent un agent sur quatre d’au moins 55 ans. Ces agents sont essentiellement de catégorie C (sept agents sur dix).

La FPH est moins concernée par le vieillissement des agents. Les seniors représentent 14 % des agents des hôpitaux et des centres sociaux et médico-sociaux.

Figure 3 – 28 % des agents du ministère de l'économie ont 55 ans ou plusRépartition des seniors de la fonction publique selon l'employeur

Unités : nombre, %
28 % des agents du ministère de l'économie ont 55 ans ou plus
Classement décroissant selon le versant de la fonction publique Nombre d'agents de 55 ans ou plus Part des agents de 55 ans ou plus
Fonction publique 43 400 16,1
Fonction publique d’État 15 900 15,2
Éducation nationale 8 300 14,0
Économie et Finances 1 900 28,1
Enseignement supérieur et recherche 1 500 18,4
Écologie, développement durable et énergie 900 25,3
Intérieur 800 7,7
Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social 700 21,0
Justice 500 14,3
Défense 500 8,2
Agriculture, agroalimentaire et forêt 400 17,9
Affaires sociales et santé 300 27,3
Fonction publique territoriale 18 300 19,0
Commune 9 400 19,8
Département 3 700 23,3
Communauté de communes 1 200 14,6
Centre communal d'action sociale 1 200 17,0
Région 900 18,7
Communauté d'agglomération 600 14,1
Syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) 500 19,8
Service départemental d'incendie 200 9,2
Communauté urbaine 200 18,7
Fonction publique hospitalière 9 200 13,6
Établissement d'hospitalisation 8 000 13,6
Établissement public local social et médico-social 1 200 13,8
  • Note de lecture : l'Éducation nationale emploie 8 300 agents de 55 ans ou plus, soit 14 % de l'effectif de ce ministère.
  • Champ : seuls figurent les employeurs recrutant au moins 1 000 agents publics. Le nombre d'agents est arrondi à la centaine.
  • Source : Insee, Siasp 2013

Départs, besoins de renouvellement, attractivité : des enjeux forts pour certaines filières

Certaines filières emploient beaucoup de seniors, tant en nombre qu’en proportion. L’anticipation des départs pour fin d’activité constitue donc un enjeu pour ces filières, mais également le renouvellement de la main-d’œuvre, l’attractivité vis-à-vis des jeunes, et la gestion des fins de carrières. Le maintien en emploi et la prévention des risques sont des enjeux particulièrement forts dans la fonction publique territoriale.

Dans la FPE, 1 900 seniors exercent en tant que personnels administratifs et techniques de catégorie B (secrétaires administratifs, contrôleurs et techniciens), soit 3 agents sur 10 de 55 ans ou plus (figure 4 ). L’anticipation des départs pour cette filière reste donc un enjeu important. Les adjoints administratifs et techniques de catégorie C sont dans un cas à peu près similaire. Toutefois, l’enjeu est à nuancer dans certaines filières, les recrutements découlant d’une politique nationale des ressources humaines et non pas locale.

Dans la FPT, plusieurs filières sont touchées par le vieillissement des agents, la part des seniors oscillant de 14 % à 27 % (figure 4). Pour la majorité d’entre elles, le renouvellement semble être assuré par la génération suivante, les agents âgés de 45 ans à 54 ans. Cependant, les employeurs territoriaux s’administrant librement, la question du remplacement des agents partants ne peut être généralisée. Certaines filières comptent très peu de jeunes, à l’image des agents de maîtrise territoriaux (agents de l’entretien des locaux, de la maintenance, des espaces verts, etc.) pour lesquels les primo-recrutements sont rares, les agents atteignant cette fonction par promotion professionnelle. Les adjoints techniques territoriaux (catégorie C) appartiennent à la filière qui emploie le plus de seniors.

Au sein de la FPH, la filière technique ouvrière (catégorie C) est la plus concernée par le vieillissement. Elle compte 1 200 seniors, soit 1 agent sur 5. Cette filière regroupe des ingénieurs hospitaliers, conducteurs ambulanciers, agents de service mortuaire, etc. Le renouvellement des agents semble être assuré là aussi par la génération suivante (la part des 45 - 54 ans est de 34,9 %).

Figure 4 – 27 % de seniors parmi les agents de maîtrise territoriauxRépartition par âge des agents publics selon leur filière d'emploi

Unités : nombre, %
27 % de seniors parmi les agents de maîtrise territoriaux
Classement décroissant selon le nombre d'agents de 55 ans ou plus Nombre d'agents de 55 ans ou plus Part des 55 ans ou plus Part des 45 – 54 ans Part des 35 – 44 ans Part des moins de 35 ans
Filières ensemble de la fonction publique 43 400 16,1 29,6 28,3 26,0
Filières fonction publique d’État 15 900 15,2 27,8 31,4 25,6
dont : Professeurs certifiés et agrégés (cat. A) 3 500 16,7 28,3 36,0 18,9
Adjoints administratifs et adjoints techniques (cat. C) 2 300 26,4 40,6 24,8 8,3
Personnels administratifs et techniques (cat. B) 1 900 27,5 34,5 28,3 9,8
Professeurs des écoles (cat. A) 1 900 10,0 28,0 36,3 25,7
Professeurs de lycée professionnel (cat. A) 700 20,6 35,8 35,5 8,1
Enseignement supérieur, recherche et assimilés (cat. A+) 600 23,5 35,1 33,0 8,4
Filières fonction publique territoriale 18 300 19,0 33,4 26,6 21,0
dont : Adjoints techniques territoriaux (cat. C) 6 300 20,5 38,2 24,8 16,4
Adjoints techniques des établissements d'enseignement (cat. C) 1 600 22,3 45,2 24,2 8,3
Adjoints administratifs territoriaux (cat. C) 1 600 14,3 30,2 32,0 23,5
Agents de maîtrise territoriaux (Cat. C) 900 27,5 47,4 21,1 4,0
Rédacteurs territoriaux (Cat. B) 800 18,7 35,6 31,5 14,2
Attachés territoriaux (Cat. A) 700 21,8 27,1 30,8 20,3
Agents territoriaux spécialisé des écoles maternelles (Cat. C) 600 24,4 43,6 23,6 8,5
Agents sociaux territoriaux (Cat. C) 600 19,4 34,2 24,0 22,4
Filières fonction publique hospitalière 9 200 13,6 27,0 25,9 33,5
dont : Soignante (cat. C) 2 400 10,1 31,0 27,7 31,1
Filière technique ouvrière (cat. C) 1 200 20,5 34,9 24,5 20,1
Soignante (Cat. A) 1 000 7,5 16,2 27,4 48,9
Soignante (Cat. B) 900 17,9 39,5 25,4 17,2
Administrative (Cat. C) 700 18,1 25,6 27,9 28,4
  • Champ : filières d'emploi publiques dont le nombre d'agents de 55 ans ou plus est supérieur à 500.
  • Source : Insee, Siasp 2013

Des taux de départ plus prononcés sur la façade ouest de la Normandie

Sur les 17 arrondissements normands, sept afficheraient une proportion de départ supérieure à la moyenne régionale. Les arrondissements de l’ouest de la région seraient les plus fortement impactés par des taux de départ élevés (figure 5). Comme pour les accélérations observées au sein des différents versants de la fonction publique à partir de 2019, tous les arrondissements normands connaîtraient une croissance continue du nombre de départs.

Les taux de départ seraient les plus élevés dans les arrondissements de Cherbourg, de Caen, d’Alençon et de Coutances. Cherbourg serait l’arrondissement le plus touché (27 %). La moitié des départs y interviendrait en fin de période (entre 2023 et 2026). En 2013, 43 % des seniors exercent leur activité dans la FPT (communes et intercommunalités) et 41 % dans la FPE, notamment dans l’Éducation nationale et la Défense (port militaire de Cherbourg). De plus, c’est à Cherbourg que la part des jeunes agents (moins de 35 ans) est la plus faible, 20 %, soit bien en dessous de la moyenne régionale (26 %).

Dans l’arrondissement de Caen, 26,4 % des agents en place partiraient d’ici dix ans, soit 1 100 départs par an. En 2013, Caen se démarque avec une part de seniors élevée (18,9 %) et de jeunes relativement faible (23,3 %). 43 % des seniors sont dans la FPE et 37 % dans la FPT. L’anticipation des départs y est particulièrement un enjeu fort, notamment dans l’Éducation nationale (55 % des seniors de la FPE), l’Enseignement supérieur, le ministère de l’Économie, les communes et le Département.

En revanche, les arrondissements d’Évreux, de Saint-Lô ou de Bernay seraient moins impactés par l’ampleur des départs.

Avec un total de 15 000 départs, l’arrondissement de Rouen aurait le plus fort nombre de départs, devançant Caen et Le Havre.

Figure 5 – L'arrondissement de Caen cumule nombre et taux de départs importantsEstimation du taux de départ selon l'arrondissement

  • Source : Insee, Siasp 2011-2012-2013

Pour comprendre

Dégroupement : dans certains cas, les employeurs déclarent sur leur établissement siège l’ensemble de leurs salariés, indépendamment de l’établissement dans lequel ces derniers exercent leur emploi. Afin de mieux mesurer l’emploi public, il est donc nécessaire de réaffecter les agents à leur établissement employeur. C’est le cas notamment des ATTEE (adjoints techniques territoriaux des établissements d’enseignement) et de certains agents hospitaliers. L’hypothèse prise a été de prendre comme lieu de travail leur arrondissement de résidence.

Estimation des départs pour fin d’activité : les départs pour fin d’activité dans la fonction publique correspondent à une notion de départ plus large que les seuls départs à la retraite (retraite ou pré-retraite, mutation, inactivité pour raison de santé, départ vers le secteur privé, etc). Cette estimation des départs s’appuie sur une comparaison des effectifs par âge de trois années consécutives (Siasp 2011 à 2013) pour chaque versant de la fonction publique et chaque catégorie hiérarchique à l’échelle de la Normandie. Le modèle est également proposé selon les arrondissements normands mais sans distinguer versant et catégorie (effectifs trop faibles).

Les hypothèses : pas de départ avant l’âge de 55 ans, tous les agents partent au plus tard à 67 ans, pas de passerelle entre versants de fonction publique et entre catégories hiérarchiques. L’estimation tient compte de la dernière réforme des retraites (allongement de la durée de cotisation).

Pour en savoir plus : note méthodologique de l’Insee Analyses n°9 téléchargeable sur www.insee.fr

Définitions

Système d’information sur les agents des services publics (Siasp) : recense les données sur l’emploi des agents des trois versants de la fonction publique. Différentes sources administratives l’alimentent (DGFIP, DADS, etc). Le périmètre de la fonction publique recouvre les personnes morales et organismes soumis au droit administratif dans lesquels le recrutement est effectué sur la base du droit public. Les postes recensés sont les principaux postes actifs non annexes au 31 décembre 2013.

Taux d’administration : nombre d’agents publics pour 1 000 habitants.

Taux de départ : rapport entre le nombre de départs des agents publics à horizon 10 ans (2017-2026) et le stock d’agents présents au 31 décembre 2013.

Pour en savoir plus

« L'emploi dans la fonction publique en 2014 » - In : Insee Première n°1586 (2016, mars)

« 270 300 agents publics en Normandie » - In : Insee Analyses Normandie n°9 (2016, juin)

« 37 000 agents de la fonction publique cesseraient leur activité à l'horizon 2025 en Haute-Normandie » - In : Insee Analyses Haute-Normandie n°5 (2015, janvier)