Insee Première · Mai 2023 · n° 1949

Le compte des administrations publiques en 2022 Le déficit diminue, les dépenses et les recettes restent à un niveau élevé

En 2022, le déficit public au sens de Maastricht atteint 124,5 milliards d’euros (Md€), soit 4,7 % du produit intérieur brut (PIB), en baisse de 37,5 Md€ par rapport à 2021 (figure 1, figure 2 et figure 3). Cette réduction s’explique par une augmentation des prélèvements obligatoires allant au-delà de la poursuite du rebond de l’activité post-crise sanitaire. La part des dépenses dans le PIB diminue mais reste élevée : la forte diminution des mesures de soutien d’urgence sanitaire est en partie compensée par les mesures visant à réduire les effets de l’inflation (encadré). Le solde de l’État, qui porte l’essentiel de ces dernières, s’établit à ‑146,9 Md€ (après -142,4 Md€ en 2021) et celui des organismes divers d’administration centrale (ODAC) à +12,0 Md€. Les administrations publiques locales (APUL) sont proches de l’équilibre (+0,8 Md€) : les collectivités locales affichent un excédent de 4,8 Md€ et les organismes divers d’administration locale un déficit (‑4,0 Md€). Enfin, le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) s’établit à +9,6 Md€, en excédent pour la première fois depuis 2019.

En 2022, les recettes publiques augmentent de 7,3 % par rapport à 2021. Le taux de prélèvements obligatoires (net des crédits d’impôt) augmente et atteint 45,4 % du PIB, après 44,3 % en 2021.

La croissance spontanée – corrigée de l’effet des mesures nouvelles – des prélèvements obligatoires augmente davantage que l’activité en valeur (+8,7 % contre +5,5 %), notamment du fait de la hausse de la TVA, soutenue par des prix à la consommation plus dynamiques que le prix du PIB. La très forte croissance du bénéfice fiscal en 2021 affecte positivement l’impôt sur les sociétés, à la fois sur le solde et les acomptes versés en 2022. Enfin, la forte hausse de la masse salariale soutient celle des cotisations, des prélèvements sociaux et de l’impôt sur le revenu.

A contrario, les mesures nouvelles contribuent, à hauteur de -7,7 Md€, à modérer la hausse des prélèvements obligatoires, en particulier la baisse de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) dans le cadre du bouclier tarifaire électricité, la suppression de la contribution à l’audiovisuel public et les poursuites de la baisse du taux d’impôt sur les sociétés et de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, tandis que l’instauration d’une contribution sur les rentes inframarginales des producteurs d’électricité et la perception de recettes au titre des charges de service public de l’énergie jouent en sens inverse.

Le besoin de financement des administrations publiques centrales, constituées de l’État et des ODAC, s’élève à 134,9 Md€ en 2022, en réduction de 9,1 Md€ par rapport à 2021 (figure 4). Cette baisse s’explique par une augmentation des recettes (+35,5 Md€, soit +7,6 %) plus forte que celle des dépenses (+26,4 Md€, soit +4,3 %) : les recettes sont portées par l’activité et les dépenses par la mise en place des mesures de soutien face à l’inflation tandis que les mesures d’urgence sanitaire à la charge de l’État disparaissent.

Le déficit de l’État s’élève à 146,9 Md€, en hausse de 4,5 Md€ par rapport à 2021. À l’inverse, les ODAC dégagent une capacité de financement de 12,0 Md€, en amélioration de 13,6 Md€ par rapport à 2021. Corrigé de l’effet de la reprise de dette de SNCF Réseau, qui dégrade ponctuellement le solde de l’État de 10,0 Md€ en 2022 et augmente symétriquement celui des ODAC, le solde de l’État s’améliore de 5,5 Md€ par rapport à 2021 et celui des ODAC de 3,6 Md€.

En 2022, les dépenses de personnel augmentent davantage qu’en 2021 (+3,8 % après +1,6 %), du fait notamment de la revalorisation du point d’indice de 3,5 % dans la fonction publique au 1^er juillet 2022. Les dépenses de consommations intermédiaires continuent de croître à un rythme soutenu (+5,8 % en 2022, après +6,0 % en 2021) du fait de l’inflation, tout comme l’investissement qui accélère fortement (+12,8 %, après +2,2 % en 2021) soutenu par l’investissement en matériel militaire de l’État. La charge d’intérêts de la dette augmente fortement en 2022 (+15,1 Md€, soit +48,8 %) du fait de l’impact de la hausse de l’inflation sur les titres indexés. Les subventions versées par les administrations publiques centrales ralentissent fortement (+2,7 % en 2022, après +13,7 % en 2021). Ce ralentissement résulte d’évolutions contrastées : les subventions sur les produits augmentent du fait de la mise en œuvre des mesures de soutien face à l’inflation, alors que les subventions sur la production baissent en raison de l’extinction du fonds de solidarité et des autres aides de soutien d’urgence à la charge de l’État qui avaient été mises en place pour faire face aux effets de la crise sanitaire. Par ailleurs, les prestations sociales versées par les administrations publiques centrales continuent de diminuer (-4,4 % en 2022, après ‑6,4 % en 2021) en raison de la baisse des dépenses d’activité partielle et du contrecoup lié au versement en 2021 de l’indemnité « inflation » exceptionnelle. Ces baisses sont en partie compensées par les revalorisations de prestations sociales (prime d’activité, allocation adulte handicapé, etc.). Enfin, la contribution française au budget de l’Union européenne se replie de 2,2 Md€ (-8,3 %) en 2022.

Malgré la suppression de la contribution à l’audiovisuel public et la poursuite des trajectoires de baisse du taux d’impôt sur les sociétés et de suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, les recettes des impôts courants sur le revenu et le patrimoine continuent d’augmenter (+19,9 Md€, après +18,7 Md€ en 2021) du fait de la hausse spontanée des recettes d’impôt sur les sociétés et de la forte hausse de la masse salariale qui soutient l’impôt sur le revenu. De même, les recettes des impôts sur la production et les importations reçues par l’État augmentent fortement en 2022 (+10,8 Md€, soit +7,0 %, après -15,3 Md€ en 2021), en raison notamment de la hausse des recettes de TVA, de l’apparition de recettes au titre des charges de service public de l’énergie et de l’instauration d’une contribution sur les rentes inframarginales des producteurs d’électricité au titre de 2022. A contrario, la baisse du taux de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité à son niveau plancher conduit à une forte baisse de son produit. Les revenus de la propriété ralentissent nettement après leur rebond en 2021 (+10,5 % en 2022, après +47,2 %). Enfin, les recettes enregistrées en 2022 au titre du financement européen du plan de relance baissent légèrement et s’élèvent à 11,1 Md€, après 13,5 Md€ en 2021.

Le solde des APUL est en excédent de 0,8 Md€, après un déficit de 0,8 Md€ en 2021. Les collectivités locales dégagent un excédent de 4,8 Md€ (après +4,5 Md€ en 2021), porté par les communes (+3,8 Md€, après +4,6 Md€ en 2021) et les départements (+2,1 Md€, après +1,5 Md€ en 2021). Le solde des régions s’améliore à -1,2 Md€ (après ‑1,8 Md€ en 2021). Le déficit des organismes divers d’administration locale (unités à compétence spécialisée, comprenant notamment l’opérateur Île-de-France Mobilités) diminue également, passant de 5,3 Md€ en 2021 à 4,0 Md€ en 2022.

Les dépenses des APUL (+5,1 %) augmentent moins vite que leurs recettes (+5,7 %). La hausse de l’investissement local (+8,1 %, après +8,9 % en 2021) est à nouveau soutenue par le rattrapage post-crise sanitaire. Les consommations intermédiaires augmentent fortement (+9,1 %) sous l’effet de l’inflation. Les rémunérations progressent de 5,0 %, portées par la revalorisation du point d’indice de 3,5 % dans la fonction publique en juillet 2022 et la hausse du salaire minimum. Les prestations sociales baissent de 1,0 %, en raison de la recentralisation du RSA de plusieurs départements, mais augmentent à champ constant (+1,3 %). La baisse des dépenses de RSA est plus que compensée par la hausse de celles de l’allocation personnalisée d’autonomie et de la prestation de compensation du handicap.

Les prélèvements obligatoires des administrations publiques locales augmentent de 6,3 %, soit une hausse un peu plus forte que celle de l’activité en valeur (+5,5 %). Les prélèvements obligatoires des administrations publiques locales bénéficient du dynamisme de la TVA, dont une fraction leur est affectée, et de l’évolution à la hausse de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Les ventes et autres recettes d’exploitation continuent d’augmenter (+7,5 %, après +9,4 % en 2021), en raison de l’effet en année pleine de la réouverture de services fermés pendant la crise sanitaire.

En 2022, le solde des ASSO redevient positif en s’établissant à +9,6 Md€, après ‑17,2 Md€ en 2021 et -45,8 Md€ en 2020. Cette hausse provient de recettes (+47,4 Md€, soit +7,1 %) qui augmentent davantage que les dépenses (+20,6 Md€, soit +3,0 %).

En effet, ces dernières décélèrent dans le sillage des prestations sociales (+2,6 % après +3,4 %), et retrouvent une croissance similaire à l’avant-crise sanitaire (+2,8 % en moyenne annuelle entre 2010 et 2019). En particulier, les dépenses exceptionnelles de santé liées à la crise sanitaire s’établissent à 11,7 Md€ en 2022 (dont 4,7 Md€ de tests de dépistage et 4,6 Md€ dédiés à la campagne vaccinale), un niveau toujours élevé mais moindre que celui de 2021 (18,3 Md€). De même, les dépenses d’activité partielle à la charge de l’Unédic diminuent fortement avec la fin de la crise sanitaire. Les prestations d’assurance chômage diminuent également en raison de la bonne tenue de l’emploi. À l’inverse, la revalorisation anticipée de 4 % en juillet 2022 des pensions et des prestations familiales pour faire face à l’inflation conduit à une forte hausse de ces prestations, et les dépenses d’indemnités journalières d’arrêts maladie continuent d’augmenter. Les dépenses dans le cadre du Ségur de la Santé ont atteint 12,7 Md€ après 9,9 Md€ en 2021, dont 10,3 Md€ au titre du pilier « Rémunérations » après 7,9 Md€ en 2021.

En 2022, l’évolution des prélèvements obligatoires des ASSO augmente davantage que l’activité en valeur (+7,4 % contre +5,5 %), du fait principalement de la bonne tenue de la masse salariale privée hors prime exceptionnelle (+8,7 % après +8,4 %). Les cotisations sociales effectives ralentissent, à +6,6 % après le rebond de 2021 (+7,8 %) : elles augmentent plus que l’activité en valeur mais moins que la masse salariale, en raison de la forte hausse des allègements généraux qui s’accroissent mécaniquement avec la hausse du Smic. Si les prélèvements sociaux accélèrent (+9,7 % après +5,7 %), avec l’augmentation de la masse salariale totale et des revenus du capital, les taxes et impôts sur la production affectés aux ASSO ralentissent (+4,1 % après +12,1 %), en raison notamment de la décélération de la TVA et de la baisse des droits de consommation sur les tabacs. Les autres recettes augmentent de 4,2 %. Les recettes de production progressent de 7,8 %, tandis que les autres transferts, notamment ceux versés par l’État au titre des compensations d’exonération de cotisations sociales, ou visant à l’équilibre des régimes de retraite, augmentent de 0,8 %.

La dette publique au sens de Maastricht augmente de 126,4 Md€ en 2022 et s’établit à 2 950,0 Md€ (figure 5). Le ratio de dette publique en point de PIB se réduit à 111,8 %, après 112,9 % fin 2021, principalement en raison de la hausse du PIB en valeur (+5,5 %). En revanche, la dette publique nette s’accroît plus fortement (+164,1 Md€) et représente 101,3 % du PIB, après 100,3 % fin 2021. L’écart avec la dette brute est principalement dû à la diminution de la trésorerie des administrations publiques (-33,6 Md€).

La principale contribution à l’augmentation de la dette au sens de Maastricht est celle de l’État (+132,1 Md€), qui s’endette majoritairement en émettant des obligations de long terme (+140,2 Md€ nets de remboursements, après +149,1 Md€ en 2021). En revanche, le repli des encours de titres de court terme se poursuit (-6,9 Md€, après -6,2 Md€ en 2021). Par ailleurs, l’État puise dans sa trésorerie (-35,3 Md€) accumulée lors des deux précédents exercices, si bien que sa dette nette augmente (+167,7 Md€) plus rapidement que sa dette brute.

La contribution des ASSO à la dette publique diminue (-3,8 Md€, après +3,8 Md€ en 2021). Les reprises de dette de l’Urssaf Caisse nationale (ex-Acoss) par la Cades se poursuivent, conduisant à un allongement de la maturité de la dette des ASSO. En effet, la Cades s’endette principalement en émettant des titres de long terme (+27,5 Md€, net de remboursement), tout en diminuant son encours de court terme (-8,6 Md€). Dans le même temps, l’Urssaf Caisse nationale diminue son encours de titres de court terme (-18,0 Md€). Par ailleurs, l’Unédic et les hôpitaux diminuent leur endettement (respectivement de 3,3 Md€ et 0,9 Md€). La capacité de financement des ASSO (9,6 Md€) est supérieure à la diminution de leur dette (3,8 Md€), car elles acquièrent des actifs financiers (+5,5 Md€).

Les ODAC diminuent également leur contribution à la dette publique (-1,7 Md€), principalement en réduisant leur encours de titres obligataires (-1,4 Md€). Cette diminution est due au désendettement de SNCF Réseau (-3,6 Md€), partiellement compensé par l’endettement d’Action Logement Services (+2,0 Md€), désormais classé au sein des ODAC.

La contribution des APUL à la dette publique diminue plus faiblement (-0,3 Md€). La Société du Grand Paris s’endette à hauteur de 1,5 Md€ et Île-de-France Mobilités à hauteur de 0,7 Md€, principalement sous forme d’obligations. Quant aux collectivités locales, elles diminuent leur contribution à la dette publique : les régions de 1,5 Md€, les départements de 1,0 Md€ et les communes de 0,4 Md€.