Les réformes socio‑fiscales de 2019 augmentent fortement le revenu disponible des ménages, surtout pour ceux de niveau de vie intermédiaire et ceux en emploi

Ce dossier évalue les conséquences budgétaires et les effets sur le revenu disponible et le niveau de vie des ménages des principales réformes du système socio‑fiscal mises en œuvre en 2019 (encadré 1). Les réformes prises en compte concernent les prélèvements directs (cotisations et contributions sociales, impôt sur le revenu, taxe d’habitation), les principales prestations monétaires (prestations familiales, allocations logement, prime d’activité, minima sociaux) et certaines aides sociales dédiées à des dépenses spécifiques (chèque énergie). Les évaluations sont réalisées à l’aide du modèle de microsimulation Ines qui est basé sur l’enquête Revenus fiscaux et sociaux (ERFS) et sur l’enquête Budget de famille pour son module de taxation indirecte.

L’année 2019 est marquée par la mise en œuvre des mesures d’urgence économique et sociale pour répondre au mouvement social des Gilets jaunes : la prime d’activité, versée aux travailleurs modestes, a été fortement augmentée, les heures supplémentaires ont été exonérées de cotisations sociales et d’impôt sur le revenu et un taux intermédiaire de contribution sociale généralisée (CSG) a été réintroduit pour les retraites. Des réformes programmées en 2017 se poursuivent : la suppression progressive de la taxe d’habitation sur les résidences principales, ainsi que la revalorisation de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et du minimum vieillesse. Comme en 2018, certaines prestations (prestations familiales et allocations logement) sont sous‑indexées par rapport à l’inflation. Enfin, le second volet de l’accord national sur les régimes de retraite complémentaire Agirc et Arrco, entré en vigueur en 2019, se traduit par une hausse des cotisations retraite des salariés du privé.

D’autres mesures mises en œuvre en 2019 n’ont pas été chiffrées ici pour différentes raisons, comme l’instauration du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, l’exonération sociale et fiscale de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat (Pepa) ou encore la mise en place de la complémentaire santé solidaire (CSS) (annexe). La hausse des taxes sur le tabac en 2019, en revanche, est prise en compte dans la dernière partie du dossier en corrigeant le revenu disponible des effets particuliers que ces prélèvements indirects peuvent avoir sur le pouvoir d’achat.

Les montants de prélèvements et prestations calculés en appliquant la législation de 2019 sont comparés à ceux qui auraient été payés ou perçus si aucune réforme n’était intervenue en 2019, situation dite « contrefactuelle ». La différence entre la situation effective et la situation contrefactuelle correspond donc à l’effet des mesures intervenues en 2019, indépendamment des évolutions conjoncturelles qui ont eu lieu dans le même temps et de la montée en charge de réformes précédemment mises en œuvre. La comparaison entre ces deux situations permet d’identifier les ménages pour lesquels les effets des réformes de 2019 sont positifs ou négatifs sur leur niveau de vie et de décrire ces effets en fonction de leur position dans l’échelle des niveaux de vie ou du statut d’activité de la personne de référence du ménage.

Les mesures étudiées (hors prélèvements indirects) augmentent le niveau de vie moyen de la population de 0,8 % en 2019, soit 200 euros de plus sur l’année (figure 1, colonne 1).

Cet effet est différencié selon la position sur l’échelle des niveaux de vie : le niveau de vie moyen des 30 % de personnes les plus modestes augmente significativement du fait des mesures mises en œuvre, d’en moyenne 1,8 %, puis l’effet décroît pour les personnes de niveau de vie intermédiaire, jusqu’à atteindre + 0,3 % entre le 8ᵉ et 9ᵉ déciles et devenir négatif pour les 10 % de personnes les plus aisées (– 0,2 %). À l’inverse, les mesures mises en œuvre en 2018 avaient fortement bénéficié aux 10 % de personnes les plus aisées (hausse de 1,4 % de leur niveau de vie [Biotteau et al., 2019]). En euros, les ménages de niveau de vie intermédiaire bénéficient toutefois de gains plus importants que les 10 % les plus modestes en 2019 (autour de 300 euros annuels, contre 170 euros).

Les mesures mises en œuvre en 2019 contribuent à réduire les inégalités : l’indice de Gini diminue de 0,004 (soit – 1,4 %), le rapport entre la part du niveau de vie détenue par les 20 % de personnes les plus aisées et celle détenue par les 20 % les plus modestes diminue de 0,07 (soit – 1,7 %) et le rapport interdécile (D9/D1) de 0,06 (soit – 1,7 %). Le taux de pauvreté est également inférieur de 0,3 point à ce qu’il serait sans les réformes.

L’effet consolidé des nouvelles mesures sur le niveau de vie, c’est‑à‑dire l’effet en année pleine des mesures intervenues en cours d’année et après leur pleine montée en charge (encadré 1), est légèrement plus important (+ 1,0 %, soit + 250 euros par personne) (figure 1, colonne 2), et un peu moins différencié selon le niveau de vie. L’écart par rapport à l’effet sur l’année 2019 est très faible pour les 30 % de personnes les plus modestes. La moitié la plus aisée de la population bénéficie en revanche d’une hausse de niveau de vie à terme plus forte qu’en 2019. En effet, les réformes modifiant le revenu net imposable (exonération fiscale et sociale des revenus d’heures supplémentaires, hausse des cotisations du régime de retraite Agirc‑Arrco) ont, en 2019, un effet à la baisse sur la seule assiette du prélèvement à la source. Dans l’effet consolidé, ces réformes ont un impact à la baisse non seulement sur l’assiette mais aussi sur les taux de prélèvements. Cet effet sur le taux de prélèvement contribue ainsi à augmenter le revenu disponible des ménages concernés. En conséquence, l’impact sur les inégalités est légèrement plus faible en effet consolidé : – 0,003 pour l’indice de Gini (soit – 1,1 %), – 0,06 pour le rapport entre la part du niveau de vie détenue par les 20 % de personnes les plus aisées et celle détenue par les 20 % les plus modestes (soit 1,4 %), – 0,2 point pour le taux de pauvreté. En euros, les ménages de niveau de vie intermédiaire, situés entre le 3ᵉ et le 8ᵉ déciles, bénéficient des gains les plus importants (entre 300 et 340 euros annuels). Les ménages modestes bénéficient de gains moins élevés, entre 160 et 280 euros annuels.

Sauf mention contraire, seul l’effet consolidé des différentes mesures est examiné par la suite, que ce soit sur le revenu disponible des ménages ou sur le niveau de vie des personnes. Les mesures sont présentées dans l’ordre dans lequel elles interviennent dans le calcul des prélèvements et prestations, qui est aussi l’ordre dans lequel elles sont évaluées ici (encadré 1). Sont détaillés à la fois les effets sur le revenu disponible des ménages concernés, et les effets sur le niveau de vie des individus dans l’ensemble de la population.

L’impact d’une mesure sur les inégalités dépend à la fois de son importance en masse financière et de son ciblage. Du point de vue des masses financières en jeu, et une fois les mesures de 2019 pleinement montées en charge, celles concernant les prélèvements directs sont les plus importantes et conduisent à une hausse significative du revenu disponible total des ménages (figure 2) : celui‑ci augmente de 1,6 milliard d’euros sous l’effet des réformes des cotisations et contributions sociales et de 6,5 milliards d’euros supplémentaires du fait des mesures portant sur la taxe d’habitation et l’impôt sur le revenu (hors effets du prélèvement à la source et de l’exonération de la prime Pepa). Dans leur ensemble, ces mesures profitent de manière plus marquée aux personnes situées entre le 3ᵉ et le 9ᵉ déciles de niveau de vie. Celles‑ci bénéficient en effet fortement de la baisse de la taxe d’habitation et des exonérations d’impôt et de cotisations salariales sur les revenus d’heures supplémentaires, tout en étant assez peu concernées par la hausse des cotisations du régime de retraite Agirc‑Arrco (figure 3). Pour les 10 % de personnes les plus aisées, cette dernière mesure compense presque la hausse de niveau de vie due aux exonérations sur les heures supplémentaires. Au total, les mesures portant sur les prélèvements directs participent pour un tiers à la baisse des inégalités induites par les réformes de 2019 évaluées (figure 4). Ces mesures touchent peu les ménages modestes, mais contribuent à accroître le taux de pauvreté de 0,5 point. En effet, elles ont un impact à la hausse sur le niveau de vie médian, ce qui relève mécaniquement le seuil de pauvreté, fixé à 60 % de ce niveau de vie. Davantage de personnes se situent donc sous ce nouveau seuil.

Les réformes des prestations intervenues en 2019, bien qu’engageant des masses financières moindres que celles portant sur les prélèvements, sont ciblées sur les 40 % de personnes les moins aisées, et bénéficient surtout aux personnes situées entre le 1ᵉʳ et le 3ᵉ déciles de niveau de vie. C’est en particulier le cas de la hausse de la prime d’activité, qui met en jeu une masse financière particulièrement importante (3,7 milliards d’euros). Les revalorisations exceptionnelles de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et du minimum vieillesse (Aspa) ainsi que la hausse du chèque énergie contribuent également, quoique dans une bien moindre mesure, à augmenter le revenu disponible des personnes les plus modestes. Malgré les mesures de sous‑indexation des prestations sociales, les réformes sur les prestations sociales contribuent à hauteur de deux tiers à la diminution des inégalités induites par les réformes de 2019, et ont un impact à la baisse de 0,7 point sur le taux de pauvreté (figure 4).

En prenant en compte l’ensemble des nouvelles mesures (hors taxation indirecte), la hausse de revenu disponible et donc le coût pour les finances publiques est de 11,5 milliards d’euros. Cette masse financière est du même ordre de grandeur que celle des réformes mises en œuvre en 2018 [Biotteau et al., 2019], mais est beaucoup plus élevée que les années antérieures.

L’effet des mesures diffère selon le statut d’activité de la personne de référence du ménage. Les personnes dont le niveau de vie augmente le plus fortement sous l’effet des mesures mises en place en 2019 sont celles appartenant à un ménage dont la personne de référence a un emploi (+ 280 euros en moyenne par personne par an) (figure 5). Elles bénéficient en particulier des exonérations d’impôt et de cotisations sociales portant sur les revenus d’heures supplémentaires, ainsi que de la revalorisation de la prime d’activité. Dans les ménages dont la personne de référence est retraitée, les individus bénéficient également des réformes de 2019 (+ 220 euros), notamment en raison de la baisse de CSG accordée aux retraités de niveau de vie intermédiaire, après la hausse intervenue en 2018. Les ménages dont la personne de référence est au chômage ou sans activité professionnelle (hors retraités) bénéficient en moyenne de hausses de niveau de vie plus faibles (+ 160 euros par personne par an).

En matière de prélèvements, à la suite d’un accord signé par les partenaires sociaux en 2015, les deux régimes de retraite complémentaire des salariés du privé, l’Agirc (spécifique aux cadres) et l’Arrco, ont fusionné au 1ᵉʳ janvier 2019. L’accord prévoit notamment des hausses de cotisations, afin d’améliorer la situation financière du régime fusionné, et une harmonisation des taux et des assiettes entre cadres et non‑cadres.

La hausse, induite par cette réforme, des masses financières de cotisations payées par les salariés conduit à une baisse du revenu disponible total des ménages de 1,2 milliard d’euros (figure 2). 13,5 millions de ménages sont perdants, mais 1,4 million sont gagnants. L’impact à la baisse sur le niveau de vie est de 30 euros en moyenne sur l’année ; il est particulièrement important pour les 10 % de personnes les plus aisées (– 170 euros en moyenne par an), puis décroît avec le niveau de vie : – 50 euros entre le 8ᵉ et le 9ᵉ déciles, et – 20 euros en‑deçà du 8ᵉ décile (figure 6). La réforme des cotisations Agirc‑Arrco entraîne une réduction des inégalités : elle contribue à hauteur de 14 % à la baisse des inégalités induite par l’ensemble des réformes socio‑fiscales de 2019 évaluées (figure 4).

La loi du 24 décembre 2018 portant mesures d’urgence économiques et sociales a rétabli le taux de contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus de remplacement à 6,6 % pour les retraités dont le revenu fiscal de référence (RFR) du foyer est compris entre 14 548 euros et 22 580 euros. Ce taux était celui en vigueur pour tous les retraités dont le RFR était supérieur à 14 375 euros avant la hausse des taux de CSG du 1ᵉʳ janvier 2018, qui l’avait porté à 8,3 %.

Cette mesure conduit à une hausse du revenu disponible total des ménages de 1,3 milliard d’euros ; elle concerne 3,5 millions de ménages, qui gagnent chacun en moyenne 360 euros annuels (figure 2). Le niveau de vie des individus dont la personne de référence du ménage est retraitée augmente de 90 euros en moyenne sur l’année (figure 7). Les principaux bénéficiaires se situent autour du niveau de vie médian, entre le 3ᵉ et le 7ᵉ déciles. Cette mesure contribue donc à réduire légèrement les inégalités (figure 4).

L’exonération de cotisations sociales salariales des heures supplémentaires, prévue par la loi de finances pour 2019, a été mise en place de façon anticipée dès le 1ᵉʳ janvier 2019, dans le cadre de la loi portant mesures d’urgence économiques et sociales du 24 décembre 2018. Cette loi a également étendu l’exonération à l’impôt sur le revenu, dans la limite de 5 000 euros annuels par personne. Pour évaluer ces mesures, on fait l’hypothèse que les revenus bruts issus des heures supplémentaires auraient été les mêmes en l’absence de réforme – autrement dit, sans tenir compte de potentiels effets incitatifs, qui se traduiraient par une hausse du nombre d’heures supplémentaires travaillées en 2019 du fait de la réforme.

La baisse des cotisations salariales conduit à une hausse du revenu disponible des ménages de 1,5 milliard d’euros et fait 11,2 millions de ménages gagnants, bénéficiant chacun en moyenne de 140 euros annuels supplémentaires, soit un gain moyen de 40 euros annuels par personne en niveau de vie. Ce volet social de l’exonération des heures supplémentaires fait des gagnants quelle que soit la position dans la distribution du niveau de vie, mais favorise surtout les personnes situées au‑delà du 3ᵉ décile (lesquelles gagnent entre 40 et 60 euros de niveau de vie en moyenne par an selon leur position par rapport aux déciles de niveau de vie) (figure 6).

Le volet fiscal de l’exonération passe d’abord, en 2019, par la baisse des revenus constituant l’assiette du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu. Cet effet représente un coût de 780 millions d’euros pour les finances publiques en 2019. Après pleine montée en charge de la mesure, c’est‑à‑dire dans la situation où à la fois l’assiette et les taux de prélèvement appliqués tiennent compte de l’exonération, le coût de la mesure atteint 3,2 milliards d’euros, soit un gain d’autant pour le revenu disponible des ménages. En 2019, l’effet de l’exonération fiscale des heures supplémentaires sur l’assiette du prélèvement à la source fait gagner en moyenne 120 euros de revenus annuels à 6,7 millions de ménages. En effet consolidé, elle fait gagner en moyenne 460 euros annuels à 6,8 millions de ménages. Les principaux bénéficiaires de cette partie fiscale de l’exonération sont situés dans la moitié la plus aisée de la population, et le gain moyen en niveau de vie est d’autant plus important que ce dernier est élevé : + 30 euros annuels par personne entre les 3ᵉ et 4ᵉ déciles, + 160 euros annuels au‑delà du 8ᵉ décile. L’exonération bénéficie en outre principalement aux couples (gain de niveau de vie annuel moyen de 80 euros par personne contre 60 euros pour les personnes seules et 30 euros pour les familles monoparentales).

Prise dans son ensemble, la mesure d’exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires est la principale mesure mise en œuvre en 2019 quant à la masse financière engagée : elle augmente de 110 euros en moyenne le niveau de vie des individus, en particulier ceux appartenant à un ménage dont la personne de référence travaille (+ 160 euros en moyenne). En augmentant surtout le revenu de la moitié la plus aisée de la population, elle contribue à accroître les inégalités.

La loi de finances pour 2018 modifie le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) en 2019. Certaines dépenses ne sont plus éligibles, alors que d’autres y ouvrent désormais droit. Cette mesure entraîne une baisse du revenu disponible des ménages de 400 millions d’euros. 760 000 ménages perdent en moyenne 530 euros de revenu disponible sur l’année (figure 2).

L’effet moyen de la refonte du CITE sur le niveau de vie est marginal (– 10 euros), du fait du nombre limité de ménages concernés. Il ne dépasse pas – 10 euros pour les personnes sous le 6ᵉ décile de niveau de vie, et atteint – 20 euros au‑delà du 9ᵉ décile (figure 6).

La loi de finances pour 2019 poursuit le dégrèvement de la taxe d’habitation afférente à la résidence principale initié en 2018. Pour les foyers bénéficiaires, le montant de ce dégrèvement est porté à 65 % pour la taxe d’habitation 2019, contre 30 % en 2018. Cette baisse supplémentaire concerne les foyers dont le revenu fiscal de référence (RFR) n’excède pas 27 432 euros pour une part fiscale, ce seuil étant majoré de 8 128 euros pour chacune des deux demi‑parts suivantes, puis de 6 096 euros par demi‑part supplémentaire. Un mécanisme de lissage est prévu pour atténuer les effets de seuil, le dégrèvement étant dégressif pour les foyers qui dépassent légèrement les plafonds de RFR.

Cette mesure représente une augmentation du revenu disponible de 3,7 milliards d’euros pour 18,3 millions de ménages, soit un gain moyen annuel de revenu disponible d’environ 200 euros par ménage concerné (figure 2). Le nombre de ménages gagnants est le même que pour le premier dégrèvement de 2018, mais l’effet moyen est légèrement plus élevé (170 euros en 2018) [Biotteau et al., 2019]. L’effet moyen sur le niveau de vie est de 80 euros annuels par personne, soit 0,3 % de hausse du niveau de vie. La réforme concerne peu les 20 % de personnes les plus modestes, car la plupart bénéficie déjà d’une exonération totale de la taxe d’habitation, ainsi que les 20 % les plus aisées qui ne sont pas éligibles au dégrèvement (figure 6). Elle favorise en premier lieu les personnes de niveau de vie intermédiaire et légèrement supérieur, avec un gain de niveau de vie annuel moyen compris entre 70 euros (entre le 2ᵉ et le 3ᵉ déciles) et 150 euros (entre le 6ᵉ et le 7ᵉ déciles). Par conséquent, le dégrèvement de la taxe d’habitation participe pour 25 % à la réduction des inégalités consécutive aux mesures socio‑fiscales de 2019 (figure 4). L’effet sur le niveau de vie est en moyenne plus élevé dans les ménages dont la personne de référence est retraitée (+ 100 euros par personne) que dans les autres ménages.

En matière de prestations, en 2019, les paramètres de calcul des prestations familiales et des allocations logement n’ont été revalorisés que de 0,3 %, au lieu de 1,6 % selon le critère usuel d’inflation pour les prestations familiales et 1,5 % pour les allocations logement. En outre, bénéficiant de revalorisations exceptionnelles, les montants de la prime d’activité et de l’allocation aux adultes handicapés n’ont pas connu la revalorisation annuelle habituellement appliquée en avril. En effet consolidé, ces mesures de gels et sous‑indexations représentent une économie de 1,0 milliard d’euros pour les finances publiques. Elles pénalisent 11,2 millions de ménages, qui perdent en moyenne 90 euros annuels de revenu disponible. Sur l’ensemble des ménages, la perte moyenne de niveau de vie s’élève à 20 euros par personne sur un an. Les 40 % de personnes les plus modestes sont les plus touchées, avec une perte de niveau de vie de 30 à 70 euros annuels (figure 8). La moitié la plus aisée de la population est en revanche très peu concernée. Les ménages dont la personne de référence est au chômage ou inactive non retraitée sont davantage que les autres touchés par ces mesures (– 50 euros annuels par personne, contre – 20 euros dans l’ensemble) (figure 9). Les gels et sous‑indexations des prestations sociales contribuent nettement à augmenter les inégalités et accroissent de 0,2 point le taux de pauvreté.

En 2019, les revalorisations exceptionnelles de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa, ou minimum vieillesse) et de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) se poursuivent. Après une première revalorisation de 30 euros en avril 2018, le montant maximal mensuel de l’Aspa est augmenté de 35 euros au 1ᵉʳ janvier 2019 (une dernière augmentation de 35 euros également, portant la revalorisation cumulée à 100 €, devant intervenir au 1ᵉʳ janvier 2020). En 2019, le montant garanti par l’Aspa pour une personne seule s’élève ainsi à 868 euros mensuels (1 348 euros pour un couple). L’AAH connaît, elle, au 1ᵉʳ novembre, sa seconde revalorisation après celle de novembre 2018 : son montant maximal passe de 860 à 900 euros mensuels pour une personne seule sans enfant à charge. Pour une personne en couple cependant, le plafond de ressources donnant droit à la prestation est dans le même temps diminué, à la même date, de 1,89 fois à 1,81 fois le plafond individuel.

Considérées en année pleine, ces revalorisations augmentent le revenu disponible des ménages de 210 millions d’euros pour l’Aspa et 430 millions d’euros pour l’AAH. La revalorisation de l’Aspa bénéficie à 760 000 ménages, pour un gain moyen de 270 euros annuels. La revalorisation de l’AAH fait quant à elle 980 000 ménages gagnants pour un gain moyen de 440 euros annuels. Moins de 10 000 ménages sont perdants du fait de la baisse du plafond pour les couples, qui peut faire perdre l’éligibilité aux compléments d’AAH. La revalorisation de l’Aspa bénéficie aux 20 % de personnes les plus modestes tandis que celle de l’AAH touche également des personnes de niveau de vie légèrement supérieur, jusqu’au 3ᵉ décile de niveau de vie. Au total, ces deux revalorisations contribuent à hauteur de 11 % à la baisse des inégalités consécutive aux réformes de 2019 et induisent une baisse de 0,2 point du taux de pauvreté.

Début 2019, la prime d’activité a été fortement revalorisée dans le cadre des mesures d’urgence économiques et sociales décidées fin 2018. Cette revalorisation porte sur le montant de la bonification individuelle, calculée pour chaque individu d’un foyer bénéficiaire de la prime d’activité en fonction de ses seuls revenus d’activité. Avant la réforme, le montant de la bonification était nul pour des revenus d’activité inférieurs à 0,5 Smic, puis augmentait jusqu’à atteindre 70 euros maximum pour des revenus supérieurs ou égaux à 0,8 Smic net mensuels. Depuis janvier 2019, cette bonification est toujours nulle pour les revenus de moins de 0,5 Smic, mais croît désormais jusqu’à environ 160 euros pour des revenus d’activité supérieurs ou égaux à 1 Smic net mensuel. Davantage de personnes sont ainsi éligibles à la prime d’activité : à titre d’exemple, une personne seule était éligible à la prime d’activité jusqu’à 1 560 euros de revenus d’activité nets mensuels avant réforme ; elle l’est jusqu’à 1 810 euros nets mensuels après réforme. Par ailleurs, certains des anciens bénéficiaires reçoivent des montants supérieurs.

Cette revalorisation exceptionnelle conduit à une hausse du revenu disponible des ménages de 3,7 milliards d’euros pour 4,4 millions de ménages, soit un gain moyen de 840 euros (figure 2). Cette hausse résulte de deux effets. D’une part, la seule modification du barème (qui entraîne une augmentation du nombre d’éligibles et des montants perçus) conduit à une hausse du revenu disponible des ménages de 3,2 milliards d’euros pour 4,1 millions de ménages, soit un gain moyen de 790 euros. D’autre part, cette revalorisation semble s’être accompagnée d’un recours accru à la prime d’activité. Cette hausse du recours augmente l’impact total de la mesure sur le revenu disponible de 0,5 milliard d’euros.

Les gains de niveau de vie liés à cette réforme s’élèvent en moyenne à 90 euros annuels. Ils sont concentrés sur les personnes dont le niveau de vie est inférieur au 4ᵉ décile (+ 130 euros par an en moyenne sous le 1ᵉʳ décile, + 220 euros entre le 1ᵉʳ et le 2ᵉ déciles, + 200 euros entre le 2ᵉ et le 3ᵉ déciles et + 140 euros entre le 3ᵉ et le 4ᵉ déciles) (figure 8). De ce fait, la réforme a un fort impact à la baisse sur le taux de pauvreté (– 0,7 point) et contribue à hauteur de 72 % à la réduction des inégalités due aux mesures socio‑fiscales de 2019. Par ailleurs, la prime d’activité ne bénéficiant qu’à des foyers avec au moins une personne qui travaille, la réforme favorise surtout les ménages dont la personne de référence est en emploi (+ 110 euros en moyenne par an et par personne) (figure 9), même si de fait, le gain moyen de niveau de vie apparaît assez proche pour les ménages dont la personne de référence est au chômage ou inactive non retraitée (+ 90 euros). Ces ménages peuvent en effet toucher des revenus d’activité les rendant éligibles à la prime d’activité, soit parce qu’un membre autre que la personne de référence travaille, soit parce que la personne de référence, bien qu’au chômage ou inactive au moment de l’enquête, a travaillé au cours de l’année.

Mis en place en 2018 en remplacement des tarifs sociaux de l’énergie, le chèque énergie a été augmenté et étendu en 2019. Comme en 2018, ce chèque peut être utilisé pour le paiement des dépenses d’électricité, de chauffage ou de travaux de rénovation énergétique et dépend du revenu fiscal de référence (RFR) et de la composition du ménage. En 2019, pour les ménages réunissant les critères d’éligibilité en vigueur en 2018, le montant du chèque augmente de 50 euros (pour une personne seule, il passe ainsi à 194 euros si son RFR est inférieur à 5 600 euros, et à 98 euros si son RFR est compris entre 6 700 et 7 700 euros). Par ailleurs, de nouveaux ménages peuvent en bénéficier, pour un montant de 48 euros pour une personne seule dont le RFR se trouve entre 7 700 et 10 700 euros.

Le gain total de revenu disponible lié à cette mesure s’élève à 130 millions d’euros (figure 2). La réforme fait 2,7 millions de ménages gagnants. Elle est ciblée sur les 10 % de personnes les plus modestes, dont elle augmente le niveau de vie moyen annuel d’environ 20 euros (figure 8), contre moins de 5 euros pour l’ensemble de la population.

En 2019 comme en 2018, les taxes sur le tabac ont augmenté dans le cadre du plan national de lutte contre le tabac 2018‑2022. Avec les hausses mises en œuvre au 1ᵉʳ mars puis au 1ᵉʳ novembre 2019, les prix du tabac augmentent de 10,6 % à 11,9 % en 2019, selon le type de produit. En année pleine, c’est‑à‑dire si ces deux hausses intervenaient dès le 1ᵉʳ janvier 2019, et sans prise en compte de l’ajustement des quantités de tabac consommées consécutif à sa hausse de prix, cette augmentation de la fiscalité du tabac génère une perte totale de revenu disponible de 1,9 milliard d’euros pour les ménages. La perte moyenne en niveau de vie corrigé des taxes sur le tabac induite par cette hausse de la fiscalité est assez peu différenciée selon le niveau de vie, de l’ordre d’une cinquantaine d’euros par an (figure 10). Toutefois, elle est plus importante pour les personnes les plus modestes relativement à leur niveau de vie : la hausse de la fiscalité sur le tabac a ainsi un effet à la hausse sur les inégalités. Si on tient compte de la baisse des quantités consommées suite à la réforme, les pertes de niveau de vie sont plus de deux fois plus faibles pour l’ensemble des ménages (encadré 2).

Au total, les réformes des prestations sociales et des prélèvements directs évaluées ici accroissent de 1,0 % le niveau de vie des ménages (effet consolidé). En intégrant les pertes liées à la hausse des taxes sur le tabac, l’effet combiné de l’ensemble des mesures est de + 0,8 % (soit + 210 euros par an) sur le niveau de vie des ménages corrigé de l’effet des taxes sur le tabac (et de 0,9 % ou 230 euros en prenant en compte les effets de comportement liés à cette mesure) (encadré 2). Pour les 10 % de personnes les plus modestes, l’ensemble des mesures évaluées augmente de 1,2 % le niveau de vie corrigé des taxes sur le tabac (+ 110 euros). L’effet est plus élevé (+ 1,6 %, soit + 210 euros) pour les personnes dont le niveau de vie est compris entre le 1ᵉʳ et le 2ᵉ déciles puis décroît avec le niveau de vie, jusqu’à + 0,5 % (+ 160 euros) entre les 8ᵉ et 9ᵉ déciles ; il s’annule pour les 10 % de personnes les plus aisées.

Certaines mesures importantes mises en œuvre en 2019 ne sont pas chiffrées dans ce dossier, tant en ce qui concerne leur coût budgétaire que leur impact redistributif. Sont présentées ici, pour chacune d’entre elles, les difficultés faisant obstacle à la simulation de leurs effets, ainsi que des éléments de chiffrages connus par d’autres sources.

L’année 2019 est une année de transition dans la mise en place du prélèvement à la source, qui modifie le calendrier et le mode de recouvrement de l’impôt sur le revenu. Pour la première fois, sur le champ du prélèvement à la source, des recouvrements d’impôts dus au titre de deux années différentes coexistent :

– À l’automne 2019, selon le calendrier usuel, les revenus perçus au cours de l’année 2018 et déclarés à l’été 2019 donnent lieu au recouvrement de l’impôt correspondant. Cet impôt a toutefois été largement annulé par la mise en place du crédit d’impôt modernisation du recouvrement (CIMR) dans le cadre de l’« année blanche » : seul l’impôt dû au titre de revenus exceptionnels perçus en 2018 n’est pas annulé.

– Les revenus perçus au cours de l’année 2019 (y compris les revenus exceptionnels) sont soumis à un impôt contemporain à leur versement. Le taux de prélèvement appliqué aux revenus est déterminé à partir de la dernière déclaration de revenus connus, soit, pour les mois de janvier à août 2019, à partir des revenus déclarés et de l’impôt dû au titre de l’année 2017, puis, pour les mois de septembre à décembre, à partir des revenus déclarés et de l’impôt dû au titre de l’année 2018. Ces taux peuvent être adaptés à tout moment par le contribuable, à la hausse comme à la baisse, en cas de changement de situation familiale ou d’évolution importante des revenus. Pour la majorité des salaires, pensions et rentes, le taux de prélèvement est appliqué par retenue à la source au moment de leur versement. En revanche, les revenus fonciers et revenus des indépendants n’étant pas connus de façon contemporaine, ils donnent lieu au versement d’acomptes calculés sur une assiette également déterminée d’après les revenus des années précédentes.

Sur le champ du prélèvement à la source, l’impôt prélevé en 2019 dépend donc des revenus de trois années (2017, 2018 et 2019) et ne solde pas l’impôt dû au titre de 2019 : les sommes prélevées en 2019 sont comparées, l’année suivante, à l’impôt calculé sur les revenus 2019, ce qui donne lieu à régularisation à la date usuelle à laquelle l’impôt est soldé (automne 2020).

Hors champ du prélèvement à la source et pour le calcul des crédits et réductions d’impôt, le calcul de l’impôt reste inchangé : les montants dus ou versés en 2019 dépendent des revenus et dépenses de l’année 2018 (à l’exception des revenus du capital mobilier, soumis à prélèvements forfaitaires contemporains).

L’impact global de cette réforme sur le revenu disponible d’une année est difficile à mesurer pour trois raisons principales. D’une part, la taxation des revenus exceptionnels perçus en 2018, qui s’ajoute sur la même année fiscale à l’impôt dû au titre des revenus de même nature perçus en 2019, a rapporté 2,2 milliards d’euros d’après le compte général de l’État en 2019. Mais la mesure n’a pas pu être chiffrée dans le modèle Ines car les données disponibles dans l’ERFS 2017 ne permettent pas de rendre compte correctement de la nature et de la distribution des revenus exceptionnels, et donc de l’impact de cette mesure en termes redistributifs. D’autre part, la simulation de l’impact du prélèvement à la source nécessiterait de rendre compte des modifications de taux à l’initiative des contribuables (en 2019, les modulations à la baisse se sont avérées bien plus fréquentes que les modulations à la hausse). Enfin, pour mesurer un effet consolidé de la mesure par rapport au mode de prélèvement antérieur, il faudrait tenir compte des régularisations définitives de l’impôt qui ne sont connues qu’à l’automne de l’année suivante et ne sont pas simulables actuellement dans le modèle Ines.

En termes redistributifs, par définition, cette mesure affecte les ménages imposables, dont 70 % font partie de la moitié la plus aisée de la population. Son impact sur le revenu disponible dépend du sens et de l’intensité des variations de revenus individuels : par exemple, un ménage percevant des revenus d’activité qui progressent de manière régulière est ainsi taxé sur une assiette plus élevée qu’avant réforme (assiette de 2019 au lieu de 2018) mais avec un taux de prélèvement moins important (puisque le taux de prélèvement appliqué entre janvier et août est calculé à partir des revenus 2017 ; en l’absence de réforme, le taux aurait été déduit des revenus de 2018). Enfin, mécaniquement, la réforme est défavorable aux jeunes qui accèdent à leur premier emploi puisqu’ils sont imposés immédiatement au lieu de l’année suivante. Elle est en revanche globalement favorable aux retraités l’année où ils commencent à percevoir la retraite.

L’impôt simulé dans le modèle Ines correspond à l’impôt payé en 2019. Sur le champ du prélèvement à la source, il est composé des montants prélevés courant 2019 (assiette 2019 et taux de prélèvements déduits des revenus 2017 puis 2018) et de l’impôt dû sur les revenus exceptionnels de 2018 (partiellement identifiés).

La prime exceptionnelle de pouvoir d’achat (Pepa) s’inscrit parmi les mesures d’urgence économiques et sociales votées par le Parlement fin 2018. Elle permet aux entreprises de verser une prime d’un montant maximal de 1 000 euros au cours du premier trimestre 2019, exonérée de cotisations sociales, de CSG et d’impôt sur le revenu, à tous les employés dont le salaire en 2018 était inférieur à un plafond fixé par l’entreprise, lui‑même ne dépassant pas 3 Smic annuels. Le montant de la prime peut être calculé proportionnellement au temps passé par le salarié au sein de l’entreprise en 2018.

Outre l’absence de données sur la prime dans l’ERFS 2017, qui sert de base au modèle Ines 2019, l’effet de cette mesure est difficile à chiffrer ici du fait de l’existence possible d’effets d’aubaine sur l’évolution des salaires, laissant penser qu’une partie des montants versés par les entreprises au titre de cette prime l’auraient été sous une autre forme en l’absence de cette mesure [Frel‑Cazenave et Guggemos, 2020]. Cela rend complexe l’évaluation d’un salaire contrefactuel.

Au total, le montant distribué dans le cadre de la prime Pepa s’élève à 2,2 milliards d’euros, à destination de 4,8 millions de salariés, soit en moyenne 400 euros par salarié bénéficiaire. Cette mesure avantage en particulier ceux dont le salaire est compris entre 2 et 3 Smic (prime plus élevée en moyenne) et ceux qui travaillent dans les secteurs de la finance, des assurances et de l’industrie (hors agroalimentaire), où les entreprises ont été à la fois plus nombreuses à utiliser le dispositif, et plus généreuses quant au montant versé. La prime Pepa aurait donc eu un effet positif supplémentaire sur le revenu disponible des ménages, au moins égal à celui de son exonération fiscale et sociale, et contribuerait à favoriser encore davantage les personnes en emploi par rapport aux résultats présentés dans ce dossier.

Jusqu’en novembre 2019, les foyers disposant de faibles ressources pouvaient bénéficier de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU‑C), pour les plus démunis, ou d’une aide au paiement d’une complémentaire santé (ACS), sous la forme d’un chèque d’un montant allant de 100 à 550 euros selon l’âge du bénéficiaire, pour les foyers ayant des ressources légèrement supérieures au seuil de la CMU‑C. À partir de novembre 2019, ces deux dispositifs laissent place à la complémentaire santé solidaire (CSS). À la suite de cette réforme, une nouvelle prestation de complémentaire santé est proposée aux anciens bénéficiaires de la CMU‑C et de l’ACS, toujours sans participation financière pour les premiers et avec une participation financière pour les seconds. Pour les anciens bénéficiaires de la CMU‑C, seules les garanties proposées évoluent. Quant aux anciens bénéficiaires de l’ACS, ils ont désormais accès à une protection complémentaire payante (la participation augmentant avec l’âge) subventionnée, ouvrant droit au même panier de soins à tarifs régulés avec un reste à charge nul. Cette réforme facilite aussi les demandes et le traitement des dossiers pour les potentiels bénéficiaires, afin de réduire le non‑recours à ces aides sociales, effet non identifiable avec le modèle Ines.

La mise en place de la CSS a ainsi des effets budgétaires et redistributifs qui, sans entrer dans la définition usuelle de la redistribution, auraient pu être retenus dans le champ du « revenu disponible élargi », au même titre que la réforme du chèque énergie. Cependant, évaluer les effets budgétaires et redistributifs de cette réforme nécessite des travaux complémentaires qui n’ont pas pu être menés ici. En effet, pour comparer l’ancien transfert accordé aux bénéficiaires de l’ACS au nouveau, il faudrait mesurer et imputer dans le modèle l’avantage financier accordé via l’ACS pour acquérir une complémentaire santé, puis l’avantage financier que constitue le fait d’avoir accès aux garanties du contrat CSS, déduction faite de leur participation financière, le tout en fonction de l’âge et du niveau de vie.

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André M., Cazenave M.‑C., Fontaine M., Fourcot J., Sireyjol A., « Effet des nouvelles mesures sociales et fiscales sur le niveau de vie des ménages : méthodologie de chiffrage avec le modèle de microsimulation Ines », Documents de travail n° F1507, Insee, décembre 2015.

Berthoin G., Biotteau A.-L., Fredon S., Paquier F., Schmitt K., Sicsic M., Vergier N., « Les personnes les plus aisées sont celles qui bénéficient le plus des mesures socio‑fiscales mises en œuvre en 2018, principalement du fait des réformes qui concernent les détenteurs de capital », in France, portrait social, coll. « Insee Références », édition 2019.

Cahuc P., Carcillo S., “Ouvrir dans un nouvel ongletThe detaxation of overtime hours: lessons from the French experiment”, Journal of Labor Economics n° 32(2), avril 2014.

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Fredon S., Sicsic M., « Ines, le modèle qui simule l’impact des politiques sociales et fiscales », Courrier des statistiques n° 4, juin 2020.

Frel‑Cazenave E., Guggemos F., « Prime exceptionnelle de pouvoir d’achat en 2019 : entre hausse des salaires et aubaine pour les entreprises », in Emploi, chômage, revenus du travail, coll. « Insee Références », édition 2020.

Ouvrir dans un nouvel ongletCompte général de l’État 2019.