Les comptes des administrations publiques en 2019 Le déficit public s’élève à 3 % du PIB

En 2019, le déficit public au sens de Maastricht s’élève à 3,0 % du produit intérieur brut (PIB) (figures 1 et 2). La transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et de celui sur la taxe sur les salaires (CITS) en allègements de cotisations sociales engendre, en 2019, un surcoût pour les finances publiques de 0,9 point de PIB en raison du chevauchement des deux dispositifs. Sans cet effet ponctuel sur les recettes, le déficit se serait élevé à 2,1 % du PIB, après 2,3 % en 2018 et 2,9 % en 2017.

Le solde public se détériore de 19,2 milliards d’euros par rapport à 2018 (figure 3). Cette détérioration résulte principalement d’une dégradation du besoin de financement de l’État (– 18,2 milliards d’euros), liée essentiellement au surcoût de la transformation du CICE, et de celui des administrations publiques locales (– 3,6 milliards) due à un investissement local dynamique. Ces effets sont partiellement compensés : l’excédent des administrations de sécurité sociale s’améliore (+ 2,4 milliards) ainsi que, dans une moindre mesure, le solde des organismes divers d’administration centrale (+ 0,2 milliard).

En 2019, les recettes publiques décélèrent (+ 1,2 % après + 2,5 %). Le taux de prélèvements obligatoires des administrations publiques s’établit à 44,1 % du PIB, après 44,8 % en 2018, soit un repli de 0,7 point. L’accroissement spontané des prélèvements obligatoires est de 3,4 %, soit un rythme supérieur à celui de l’activité. Ce dynamisme est global, provenant tant de la masse salariale des branches marchandes non agricoles que de l’excédent brut d’exploitation et des emplois taxables à la TVA ; de plus, le rythme des transactions immobilières est soutenu.

Les mesures nouvelles contribuent à baisser les prélèvements obligatoires, à hauteur de – 23,6 milliards d’euros. Ce recul est dû principalement à l’effet transitoire de la bascule du CICE en allègements de cotisations sociales. D’autres mesures visant à accroître le pouvoir d’achat des ménages réduisent également les recettes : le dégrèvement de la taxe d’habitation pour 80 % des foyers et les mesures d’urgence économiques et sociales adoptées en décembre 2018. Ces mesures sont partiellement compensées par l’effet de périmètre induit par la création de France compétences, dont les recettes préalablement recouvrées par des entités hors administrations publiques sont désormais reclassées en prélèvements obligatoires. Hors intégration de France compétences, le taux de prélèvements obligatoires s’établit à 43,8 % en 2019. Corrigé à la fois de l’intégration de France compétences et de l’effet de la bascule du CICE, il s’élève à 44,8 %.

Les dépenses publiques (y compris crédits d’impôts) accélèrent (+ 2,6 % en valeur, après + 1,3 % en 2018), mais leur part dans le PIB diminue toutefois légèrement, à 55,6 % en 2019, après 55,7 % en 2018 et 56,5 % en 2017 (figure 2). Hors changement de périmètre des administrations publiques lié à la création de France compétences, les dépenses représentent 55,3 % du PIB en 2019, en progression de 2,0 %. Leur croissance est portée par l’investissement, très dynamique dans les collectivités locales, et, dans une moindre mesure, par le dynamisme des prestations sociales versées par l’État. À l’inverse, la charge de la dette diminue, du fait de taux historiquement bas.

Les dépenses primaires s’accroissent de 3,1 % (après + 1,3 % en 2018) et la charge d’intérêts diminue de 11,6 % (après + 0,5 % en 2018). Hors changement de périmètre lié à France compétences, les dépenses primaires progressent de 2,5 % en 2019.

Le besoin de financement des administrations publiques centrales, État et organismes divers d’administration centrale (Odac), s’élève à – 85,9 milliards d’euros en 2019 (figure 4) : il se détériore de 18,0 milliards. Si le déficit des Odac se réduit de 0,2 milliard, celui de l’État se dégrade de 18,2 milliards. Les recettes des administrations publiques centrales diminuent après une légère progression en 2018 (– 1,5 % après + 0,7 %). Leurs dépenses augmentent alors qu’elles baissaient en 2018 (+ 2,0 % après – 0,6 %).

Côté dépenses, les consommations intermédiaires accélèrent (+ 3,4 % après + 1,9 %) sous l’effet de la hausse des achats du ministère des Armées (+ 0,5 milliard) et des contributions du Centre national d’études spatiales (CNES) à l’Agence spatiale européenne (+ 0,2 milliard).

Les dépenses de personnel augmentent de 1,4 % : le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (Rifseep) continue à se déployer, le protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) a repris en 2019 et les créations de postes dans l’enseignement, la Police et la Gendarmerie se poursuivent.

Les subventions continuent à augmenter très fortement (+ 5,2 milliards en 2019 après + 4,6 milliards en 2018), principalement du fait de la création de France compétences, en charge de la formation professionnelle et de l’apprentissage (+ 6,3 milliards), partiellement compensée par la réduction du taux de CICE de 7 % à 6 % sur les salaires versés en 2018 (– 1,1 milliard).

Les transferts courants aux autres administrations publiques progressent en 2019 (+ 0,6 milliard), notamment les versements aux régions (+ 0,6 milliard) et à Pôle emploi (+ 0,2 milliard) dans le cadre du Plan d’investissement dans les compétences (PIC). La contribution au budget de l’Union européenne (UE) augmente de 0,4 milliard.

La charge d’intérêts de la dette diminue de 13,2 %, après une hausse de 1,5 % en 2018, principalement en raison de la forte diminution de la charge d’indexation sur les obligations indexées d’une partie des obligations assimilables du Trésor (OAT) sur l’inflation (– 2,7 milliards), tout comme la charge nette d’intérêts des OAT (– 1,5 milliard) sous l’effet de la baisse des taux.

Les prestations sociales s’accroissent (+ 4,6 % après + 0,3 %) : la prime d’activité augmente de 4,1 milliards, du fait de revalorisations et d’une hausse du nombre de bénéficiaires, et l’allocation aux adultes handicapés (AAH) progresse de 0,7 milliard.

Après un fort recul en 2018 (– 11,7 milliards) avec le contrecoup des remboursements de la contribution additionnelle de 3 % sur les dividendes distribués, les transferts en capital versés sont quasi stables en 2019 (– 0,3 milliard d’euros).

Côté recettes, les impôts et les cotisations sociales collectés diminuent (– 2,2 %, après + 0,4 % en 2018).

Les impôts sur la production et les importations se replient fortement (– 21,6 milliards en 2019, après + 7,6 milliards en 2018). Les recettes de TVA de l’État baissent de 30,3 milliards, affectés aux organismes de sécurité sociale pour compenser les baisses de cotisations et l’affectation à l’État des prélèvements sociaux sur le capital. Les autres impôts sur les produits décélèrent (+ 0,7 milliard après + 3,3 milliards). Avec l’intégration dans le champ des administrations publiques des recettes de formation professionnelle et d’apprentissage, 5,7 milliards de participation des employeurs à la formation professionnelle continue (PEFPC) et 2,1 milliards de taxe d’apprentissage sont rattachés au secteur des Odac.

Après une baisse en 2018 (– 3,7 milliards), les impôts courants sur le revenu et le patrimoine augmentent de 13,2 milliards. À compter de 2019, le rendement du prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, jusqu’alors affecté au Fonds de solidarité vieillesse et à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, est affecté à l’État (+ 7,8 milliards).

L’impôt sur le revenu des personnes physiques s’élève de 1,7 milliard (encadré). L’impôt sur les sociétés (IS) s’accroît de 4,8 milliards, notamment parce que la baisse des cotisations sociales dans le cadre de la transformation du CICE a un effet positif sur le bénéfice taxable des entreprises, perceptible dès les recettes d’impôt sur les sociétés de l’année.

Les transferts de recettes fiscales aux collectivités territoriales montent en charge (+ 3,8 milliards, après + 3,0 milliards en 2018) à la suite du dégrèvement de 65 % de la taxe d’habitation pour 80 % des foyers fiscaux (après un dégrèvement de 30 % en 2018). Les autres transferts courants et en capital reçus sont en hausse de 0,3 milliard.

Les revenus de la propriété augmentent de 7,1 %, après un repli de 2,9 % en 2018 : la hausse des dividendes de la Banque de France (+ 0,7 milliard) n’est que partiellement contrebalancée par la baisse de ceux de la Caisse des dépôts et consignations (– 0,2 milliard).

Les impôts en capital progressent de 5,9 % en 2019 (après 0,4 % en 2018) sous l’effet du dynamisme des droits de mutation à titre gratuit, notamment des donations.

En 2019, les administrations publiques locales deviennent déficitaires de 0,9 milliard d’euros, après un excédent de 2,7 milliards en 2018 (figure 3). Les recettes (+ 3,1 %) sont moins dynamiques que les dépenses (+ 4,5 %) soutenues par un investissement très vigoureux.

Les rémunérations accélèrent (+ 1,7 %, après + 0,1 % en 2018), sous l’effet de la reprise du protocole PPCR, suspendu en 2018, et d’une baisse des contrats aidés moindre qu’en 2018. Les consommations intermédiaires progressent à un rythme proche de celui de 2018 (+ 2,2 % après + 2,1 %). Les prestations sociales ralentissent (+ 1,0 %, après + 1,4 %). L’investissement local est encore plus dynamique que l’année précédente (+ 15,1 % après + 8,0 %), en particulier dans les communes, en fin de mandat électoral, et pour la Société du Grand Paris.

La progression spontanée des prélèvements obligatoires des administrations publiques locales est de 3,6 % en 2019, portée par un fort dynamisme des droits de mutation associés aux transactions immobilières. Les mesures nouvelles contribuent très légèrement à la baisse, pour – 0,2 milliard d’euros. Le dégrèvement progressif de la taxe d’habitation pour 80 % des foyers se poursuit. Entièrement compensé par un transfert de l’État, il ne réduit pas les recettes locales.

Conformément au Pacte financier passé entre l’État et les collectivités territoriales, les concours financiers de l’État (hors fonds de compensation de la TVA) ne diminuent pas en 2019.

En 2019, la capacité de financement des administrations de sécurité sociale s’établit à + 14,1 milliards d’euros, après + 11,7 milliards en 2018. Les comptes sociaux sont ainsi excédentaires pour la troisième année consécutive.

En 2019, les recettes des administrations de sécurité sociale sont toutefois un peu moins dynamiques qu’en 2018 (+ 2,5 % après + 3,1 %). Les cotisations sociales diminuent pour la deuxième année consécutive (– 4,4 %, après une baisse de 1,7 % en 2018) en raison principalement de la transformation du CICE en allègements généraux pour les entreprises. En contrepartie, les impôts sur la production et les importations s’accroissent très fortement (+ 64,7 %, après une baisse de 0,6 %), en raison de la nette hausse de la fraction de TVA affectée à la Sécurité sociale. Enfin, le rétablissement d’un taux de CSG à 6,6 % (au lieu de 8,3 % initialement) pour les retraités dont les pensions sont inférieures à 2 000 euros, dans le cadre des mesures d’urgence économiques et sociales, contribue au ralentissement des recettes, tout comme l’exonération des cotisations salariales sur les heures supplémentaires.

Les recettes hors impôts et cotisations sociales, qui représentent 7,8 % des recettes des administrations de sécurité sociale en 2019, reculent de 1,1 % en 2019. Ce repli est notamment dû à la bascule CICE – allègements de cotisations, puisqu’un grand nombre d’exonérations préalablement compensées par des crédits budgétaires le sont désormais par la TVA, comme les allègements généraux.

Les dépenses des administrations de sécurité sociale progressent au même rythme qu’en 2018 (+ 2,1 % après + 2,0 %). En effet, les prestations sociales augmentent de 2,3 % (après + 2,2 %), malgré la nette hausse des dépenses en insertion professionnelle (+ 14,5 % après – 4,5 %) correspondant aux versements au titre du plan d’insertion dans les compétences (PIC), dont une partie est assurée par Pôle emploi. Les prestations chômage accélèrent (+ 2,3 % après + 1,0 %). Les prestations vieillesse ralentissent très légèrement (+ 2,5 % après + 2,6 %). Enfin, la progression des dépenses d’assurance maladie est contenue, avec un Ondam 2019 respecté. Les dépenses hors prestations (23 % des dépenses) maintiennent leur évolution à + 1,4 %. Le rebond important de la formation brute de capital fixe (+ 14,2 % après – 4,8 %) et l’accélération des consommations intermédiaires (+ 2,5 % après + 1,4 %) sont contrebalancés par le ralentissement de la rémunération des salariés (+ 0,4 % après + 0,6 %) et la baisse des intérêts versés (– 12,3 % après – 1,9 %).

La dette publique au sens de Maastricht s’élève à 2 380,1 milliards d’euros fin 2019, après 2 314,9 milliards un an plus tôt (figure 5). Elle atteint 98,1 % du PIB, comme à fin 2018.

La contribution de l’État à la dette publique s’établit à 1 911,8 milliards d’euros, en hausse de 70,0 milliards. Cette variation est très inférieure à son besoin de financement (– 83,5 milliards), du fait notamment d’un montant élevé de primes à l’émission. Cette évolution résulte principalement des émissions de titres à long terme (+ 73,2 milliards) et des dépôts des correspondants au Trésor dans une moindre mesure (+ 5,0 milliards). En revanche, l’État a remboursé pour 6,0 milliards d’euros de titres à court terme. Par ailleurs, le remboursement de la dette à EDF du fait de la budgétisation de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) joue pour – 1,6 milliard d’euros.

La contribution des Odac à la dette augmente de façon modérée en 2019 (+ 1,7 milliard d’euros) et s’établit à 64,9 milliards d’euros. Cette hausse provient principalement de la dette de SNCF Réseau qui augmente de 1,4 milliard d’euros.

La contribution des administrations publiques locales à la dette atteint 210,3 milliards d’euros fin 2019, en hausse de 4,6 milliards par rapport à 2018. Les organismes divers d’administration locale augmentent leur endettement à hauteur de 3,4 milliards d’euros, il s’agit de la Société du Grand Paris (+ 2,6 milliards d’euros) et d’Île-de-France Mobilités (+ 0,8 milliard d’euros). De même, les communes augmentent leur endettement pour 1,6 milliard d’euros, ainsi que les régions et les syndicats des collectivités locales (respectivement à hauteur de 0,5 milliard d’euros et 0,3 milliard d’euros). En revanche, les départements diminuent leur endettement à hauteur de 0,9 milliard d’euros.

Enfin, la contribution des administrations de sécurité sociale à la dette publique recule de nouveau (– 11,0 milliards d’euros, après – 21,5 milliards en 2018) et leur endettement s’établit à 193,1 milliards d’euros fin 2019. La Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) diminue de nouveau sa dette (– 15,3 milliards d’euros après – 17,9 milliards). À l’inverse, l’Acoss et l’Unédic accroissent leur endettement en titres obligataires pour respectivement + 2,9 milliards d’euros et + 1,5 milliard d’euros.

Fin 2019, la dette nette des administrations publiques s’élève à 2 170,7 milliards d’euros, soit 89,5 % du PIB. Elle s’accroît de 61,8 milliards par rapport à 2018. Cette hausse est inférieure à celle de la dette publique au sens de Maastricht (+ 65,2 milliards d’euros). La trésorerie de l’État augmente en effet de 5,2 milliards d’euros et les actifs des Odac de façon plus modérée (+ 0,7 milliard d’euros). Les dépôts à vue croissent de 0,3 milliard d’euros. De plus, les détentions de titres négociables du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI) augmentent de 0,4 milliard d’euros. À l’inverse, les administrations de sécurité sociale réduisent leurs actifs (– 2,6 milliards d’euros), essentiellement du fait du repli de leur trésorerie (– 2,8 milliards d’euros).