La nouvelle carte de l'intercommunalité en Auvergne-Rhône-Alpes

Sylvain Brouillet, Insee

Au 1er janvier 2017, la région Auvergne-Rhône-Alpes compte 167 Établissements Publics de Coopération Intercommunale à fiscalité propre (EPCI), contre 285 au 1er  janvier 2015. Cette forte diminution résulte essentiellement de fusions, voulues par la loi NOTRe. Les EPCI recouvrent désormais l'ensemble des communes du territoire. Ils sont de plus grande taille en moyenne (24 communes et 47 000 habitants), mais de grosses disparités persistent.

La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, visait notamment à diminuer le nombre d’EPCI sur le territoire, en incitant à leur regroupement et en relevant leur seuil minimal de population à 15 000 habitants (sauf dérogation pour les territoires peu denses et pour les zones de montagne). Après concertation, les préfets ont arrêté les nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) en 2016, pour une mise en œuvre au 1er janvier 2017.

Le nombre d’EPCI diminue fortement, leur taille augmente en conséquence

Le nombre d'EPCI de la région est passé de 285 en 2015 à 167 en 2017, soit une baisse de 41 % en deux ans. Cette diminution s’inscrit dans la moyenne nationale. Elle s'accompagne comme ailleurs de forts accroissements du nombre de communes par EPCI (+ 67 %) et de leur population (+ 74 %). Ils regroupent désormais 24 communes et 47 000 habitants en moyenne, légèrement moins que la moyenne nationale (28 communes pour 53 000 habitants) (figure 1).

Figure 1 – Deux tiers des EPCI réorganisés depuis 2015Évolution de la carte de l'intercommunalité en Auvergne-Rhône-Alpes entre 2015 et 2017

  • Sources : Insee, Recensement de la population 2014, DGCL.

Les deux tiers des EPCI qui existaient en 2015 se sont réorganisés en profondeur. Les mouvements se concentrent principalement sur des territoires à faible densité, où des groupements peu peuplés fusionnent pour former des entités plus grandes. Ils forment notamment des communautés d’agglomération. À présent, les 91 intercommunalités qui sont restées inchangées, ainsi que les 9 qui ont perdu entre une et trois communes, représentent 60 % des EPCI régionaux. Elles regroupent 16 communes en moyenne contre 36 pour celles qui sont le fruit de fusions.

Dans la nouvelle carte régionale, aucun EPCI ne se situe désormais sous le seuil des 5 000 habitants, et 55 ont moins de 15 000 habitants (au sens de la population totale regroupée, définitions). En 2015, ils étaient 182 dans ce cas. Ils regroupaient plus de la moitié des communes de la région, contre seulement 21 % aujourd’hui.

Dorénavant, les 4 095 communes d’Auvergne-Rhône-Alpes adhèrent à un EPCI, qu’il soit régional ou extra-régional (pour 26 d'entre elles, dont 21 dans la Drôme). La communauté d'agglomération Moulins Communauté comprend quant à elle deux communes extra-régionales.

L’intercommunalité régionale a plusieurs visages

La région compte 2 métropoles et 2 communautés urbaines (figure 2). Les métropoles de Lyon et de Grenoble-Alpes-Métropole existaient déjà en 2015 mais les communautés urbaines de Saint-Étienne Métropole et de Clermont Auvergne Métropole étaient alors des communautés d’agglomération. Celle de Saint-Étienne a intégré 8 nouvelles communes et compte désormais plus de 400 000 habitants. Celle de Clermont a changé de statut sans changer de périmètre. Les deux deviendront des métropoles en 2018. Ces 4 EPCI regroupent à eux seuls 32 % de la population régionale sur 3 % de la superficie du territoire.

Figure 2 – Des EPCI plus vastes et plus peuplésÉvolution de la composition des EPCI d’Auvergne-Rhône-Alpes entre 2015 et 2017

Des EPCI plus vastes et plus peuplés
Au 1er janvier 2017 Au 1er janvier 2015
Nombre d’EPCI nombre moyen de communes population municipale moyenne (2014) Nombre d’EPCI nombre moyen de communes population municipale moyenne (2012)
Ensemble des EPCI 167 24 46 749 285 15 26 821
Métropole de Lyon 1 59 1 354 476 1 59 1 324 637
Métropole de droit commun 1 49 444 078 1 49 439 974
Communautés urbaines 2 37 343 259 0 - -
Communautés d'agglomération 25 39 87 713 22 26 105 391
Communautés de communes 138 21 22 676 261 13 13 643
... de plus de 50 000 habitants* 11 40 67 784 6 34 67 562
... entre 15 000 et 50 000 habitants* 72 22 26 218 73 16 25 024
... de moins de 15 000 habitants* 55 15 9 017 136 12 8 693
... de moins de 5 000 habitants* 0 - - 46 10 3 183
  • (*) : Le classement des EPCI par tranche de population repose sur la population totale, à ne pas confondre avec la population municipale.
  • Sources : Insee - Recensements de la population, DGCL

Les communautés d’agglomération régionales sont au nombre de 25. Chaque département en compte au moins une. Ces intercommunalités intermédiaires (88 000 habitants en moyenne) rassemblent 24 % des communes et 28 % de la population sur 22 % du territoire. La plus grande (Valence Romans Agglo) dépasse les 200 000 habitants, quand celles d’Annonay Rhône Agglo ou Privas Centre Ardèche comptent moins de 50 000 habitants.

Enfin, avec 72 % des communes et 40 % de la population sur 75 % du territoire, les 138 communautés de communes (CC) de la région demeurent largement majoritaires. Plus de la moitié d’entre elles ont entre 15 000 et 50 000 habitants. Leurs profils sont cependant hétérogènes. Par exemple, la CC Le Grésivaudan est la plus peuplée de France, avec plus de 100 000 habitants, quand sa voisine la CC de l'Oisans dépasse à peine les 10 000 habitants, pour une densité de population plus de sept fois inférieure.

Définitions

Un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre est un groupement decommunes disposant du droit de prélever l'impôt. Il exerce des compétences obligatoires, prévues par la loi, et des compétences facultatives confiées par les communes.

Désormais, les EPCI à fiscalité propre peuvent être de 4 formes : communauté de communes, communauté d'agglomération, communauté urbaine et métropole, par ordre croissant de taille et de nombre de compétences exercées. La « taille » est ici la population totale regroupée (somme des populations totales des communes adhérentes). Les seuils de population minimale pour la création d'un EPCI sont fixés par la loi, ils dépendent de la catégorie d'EPCI et du statut des communes qui le composent. Les métropoles héritent, en plus de celles des communes, de certaines compétences des départements et des régions. La Métropole de Lyon a un statut particulier : elle exerce l'ensemble des compétences du département sur son territoire.

La population municipale comprend les personnes ayant leur résidence habituelle sur le territoire de la commune, dans un logement ou une communauté, ainsi que certaines populations spécifiques (prisons, sans-abris, habitations mobiles).

La population comptée à part comprend certaines personnes dont la résidence habituelle est dans une autre commune mais qui ont conservé une résidence dans la commune.

La population totale est la somme de la population municipale et de la population comptée à part. Elle comprend des doubles comptes dès que l'on s'intéresse à un ensemble de plusieurs communes. Elle est utilisée pour les dispositions législatives ou réglementaires, c'est pourquoi elle est privilégiée ici pour l'appréciation des seuils de population des EPCI (même s'il est abusif de parler d' « habitants » dans ce cas).