Les zones franches urbaines en Lorraine : un bilan en demi-teinte

Le dispositif des zones franches urbaines (ZFU), créé en 1996, prévoit un système d’aides aux entreprises (exonérations de charges sociales et fiscales) dans certains quartiers jugés prioritaires au regard de leurs caractéristiques socio-économiques. Le dispositif a pour objectifs de relancer l’activité économique de ces zones, de favoriser l’insertion professionnelle des habitants (et plus particulièrement des jeunes) et de lutter contre les phénomènes d’exclusion. Initialement prévu pour cinq ans, le dispositif a été prolongé à plusieurs reprises. Trois générations de ZFU ont ainsi été définies. En Lorraine, quatre ZFU ont été créées à partir des zones urbaines sensibles (ZUS). Ces zones cumulent encore actuellement des difficultés. Dans le cadre de la refonte de la politique de la ville en 2015, des quartiers prioritaires ont été à nouveau identifiés sur ces zones.

Deux des quartiers prioritaires lorrains liés à une ZFU sont particulièrement défavorisés et se distinguent nettement des unités urbaines environnantes. En effet, dans le quartier du Plateau de Haye Nancy-Maxéville et celui de Borny, à Metz, le revenu fiscal médian est respectivement de 6 600 euros et 7 400 euros en 2011. En comparaison, le revenu médian de leurs unités urbaines respectives est 3 fois et 2,5 fois plus élevé. En outre, dans les deux quartiers, le taux de personnes vivant dans des foyers à bas revenus est particulièrement élevé, et les disparités de revenus sont importantes. Enfin, 28 % à 30 % des foyers comprennent au moins un allocataire chômage.

Les autres quartiers prioritaires concernés par une ZFU cumulent un peu moins de difficultés. Dans les quartiers du Plateau de Haye - Champ-le-Bœuf, d’Haussonville - les Nations, de Saint-Éloy - Boileau-Pré Génie et de la Cité (Behren-lès-Forbach), le revenu médian est compris entre 9 800 euros et 10 100 euros. Il est également en deçà des revenus médians de leurs unités urbaines respectives. Les disparités internes y sont un peu moins prononcées, mais restent importantes. Dans ces quartiers se conjuguent d’autres facteurs de fragilité : forte présence de familles monoparentales et taux de chômage élevé notamment. Les deux quartiers de Nancy se distinguent fortement des unités urbaines environnantes. Ceux de Saint-Éloy - Boileau-Pré Génie et de la Cité présentent un contraste moins marqué avec les zones voisines.

En 2012, environ 2 420 établissements du secteur marchand non agricole sont situés sur le territoire des ZFU de Lorraine. Ces établissements emploient 5 480 salariés. La ZFU de Nancy est la plus importante, avec 1 230 établissements pour 2 450 salariés. La ZFU de la Cité à Behren-lès-Forbach est la plus petite (200 établissements et 290 salariés).

Le commerce, la santé et l’action sociale et la construction sont les secteurs d’activité les plus représentés parmi les établissements implantés dans les ZFU, en Lorraine comme en France métropolitaine.

Le secteur du commerce et de la réparation d’automobiles et de motocycles concentre 22 % des établissements et des effectifs salariés des ZFU lorraines. Par rapport à l’ensemble de la région, ce secteur est légèrement sous-représenté dans les ZFU en termes d’établissements, mais surreprésenté en termes d’effectifs.

Le secteur de la santé humaine et de l’action sociale représente près de 18 % des établissements situés dans les ZFU lorraines, contre 10 % de l’ensemble des établissements lorrains. Par rapport à la région, ce secteur est également surreprésenté en termes d’effectifs.

Comme dans l’ensemble des ZFU de France, le secteur de la construction est surreprésenté dans les ZFU lorraines (16 % des établissements contre 14 % dans l’ensemble de la Lorraine).

En termes d’effectifs, les activités scientifiques et techniques (12 %) et les activités de soutien administratif (12 %) sont également plus présentes dans les ZFU de la région (5 % des effectifs dans chacun de ces secteurs en Lorraine).

Les ZFU de Nancy et de Metz-Borny sont davantage tournées vers le tertiaire. Plus de quatre établissements sur cinq dans ces deux zones exercent leur activité dans ce secteur. Dans la ZFU de Nancy, le secteur de la santé humaine est particulièrement surreprésenté (22 % des établissements et 19 % des effectifs), en raison notamment de la présence de l’établissement du Groupement pour l’insertion des handicapés physiques (GIHP) qui emploie près de 150 personnes à Vandœuvre-lès-Nancy. La ZFU de Nancy compte également de nombreux établissements dans le commerce (22 %). À Metz-Borny, ce secteur concentre près du tiers des effectifs des établissements de la ZFU, malgré un nombre d’établissements relativement réduit. Cette surreprésentation du commerce s'explique en grande partie par la présence de la zone d’activité commerciale Metzanine.

Les ZFU de Metz-Woippy et de Behren-lès-Forbach sont davantage tournées vers la construction et l’industrie manufacturière. En effet, plus de 20 % des établissements exercent leur activité dans le secteur de la construction. Par ailleurs, 16 % des salariés travaillent dans l’industrie manufacturière dans la ZFU de Metz-Woippy, et 28 % dans celle de Behren-lès-Forbach.

Dans les ZFU lorraines, plus de 72 % des établissements n’ont aucun salarié, contre seulement 68 % de l’ensemble des établissements lorrains. Toutefois, si on ne considère que les établissements employeurs, le nombre moyen de salariés est plus élevé dans les établissements des ZFU (3,6 salariés) que dans l’ensemble des établissements lorrains (3,1 salariés).

Dans le but d’encourager la création d’entreprises et le développement économique dans les ZFU, des dispositifs d’exonérations sociales et fiscales ont été mis en place. Pour en bénéficier, les établissements doivent exercer une activité industrielle, commerciale, artisanale ou libérale, employer moins de 50 salariés et respecter une clause d’embauche locale.

En Lorraine, 1 110 établissements ont bénéficié, entre 2007 et 2014, d’une exonération au titre du dispositif des zones franches urbaines (figure 1). Ces exonérations représentent un montant total de plus de 42 millions d’euros soit environ 38 100 euros par établissement en moyenne.

Dans l’ensemble des ZFU lorraines, 15 % des établissements sont concernés par ces exonérations. C’est à Metz-Woippy que la proportion d’établissements exonérés est la plus faible (10 % des établissements, employant 14 % des effectifs). À l’inverse, dans la ZFU de Behren-lès-Forbach, 20 % des établissements, qui concentrent près de la moitié des effectifs de la zone, bénéficient d’exonérations.

Les exonérations du dispositif ZFU sont applicables à taux plein pendant cinq ans. Elles sont ensuite dégressives en fonction de la taille de l’établissement pendant trois ou neuf ans. Entre 2007 et 2014, les établissements lorrains concernés ont bénéficié d'exonérations pendant 3,2 ans en moyenne sur la période. Ainsi, chaque exonération annuelle avoisine 11 900 euros. Toutefois, la moitié des exonérations ne dépassent pas 5 400 euros.

La ZFU de Nancy concentre plus de la moitié du montant total des exonérations en Lorraine. La ZFU de Metz-Borny en représente près d’un tiers et les ZFU de Metz-Woippy et de Behren-lès-Forbach respectivement 8 % et 9 %.

Entre 2007 et 2014, le montant des exonérations a baissé de 62 %. Dans le même temps, le nombre d’établissements concernés a diminué de 41 %. Cette baisse concerne principalement les ZFU de Nancy et de Metz-Woippy (2^e génération, créées en 2004). À l’inverse, le montant des exonérations a augmenté de 65 % dans la ZFU de Behren-lès-Forbach (3^e génération, créée en 2006). Toutefois, ce montant diminue depuis 2012. Dans la ZFU de Metz-Borny (1^re génération, créée en 1997), les exonérations et le nombre d’établissements concernés sont stables depuis 2009.

Plus des trois quarts des établissements exonérés emploient 5 salariés au plus. La ZFU de Behren-lès-Forbach se distingue par une proportion d’établissements exonérés employant entre 10 et 19 salariés (17 %) plus forte que pour l’ensemble des quatre ZFU (9 %).

Dans les ZFU de Nancy et de Metz-Borny, une grande partie des établissements bénéficiant d’exonérations ont une activité de services, à l’instar de l’ensemble des établissements implantés dans ces deux zones. Les activités scientifiques et techniques notamment sont surreprésentées parmi les établissements exonérés, en particulier à Metz-Borny. Dans la ZFU de Behren-lès-Forbach, près d’un tiers des établissements exonérés appartiennent au secteur de la construction. Enfin, dans la ZFU de Metz-Woippy, plus du tiers des établissements bénéficiant d’exonérations œuvrent dans le secteur de la santé humaine et de l’action sociale, soit une part trois fois plus importante que dans l’ensemble de la zone.

L’impact du dispositif ZFU sur l’activité économique est délicat à évaluer, car il faudrait pouvoir connaître quelle aurait été l’évolution des zones en l’absence du dispositif. Comparer les ZFU avec la moyenne régionale ou nationale par exemple peut donner des résultats faussés. En effet, les ZFU cumulent par définition des difficultés spécifiques qui peuvent limiter leur dynamisme, quand bien même le dispositif en tant que tel aurait un effet positif.

Pour tenter d’approcher la situation que les ZFU auraient connue en l’absence du dispositif, il est possible de construire des zones de comparaison aux caractéristiques proches (taille de la population, niveau de revenu notamment) mais qui n’ont pas bénéficié du dispositif. Cette approche a été mise en œuvre dans des études d’évaluation du dispositif au niveau national. Plusieurs d’entre elles ont conclu à un impact positif sur le nombre d’établissements et l’emploi.

Les effets auraient toutefois tendance à plafonner au bout de quelques années, et ils auraient été nettement plus limités pour la 2^e génération de ZFU que pour la 1^re. Cela s’expliquerait notamment par l’évolution du dispositif au cours du temps. À l’origine, le dispositif ZFU a été créé pour une durée de cinq ans. Il a été prolongé par la suite, mais les conditions permettant de bénéficier d’exonérations ont été durcies. En outre, la mise en place d’autres allègements de charges patronales (réductions dites Fillon, au cours de la période étudiée) a pu réduire l’avantage comparatif du dispositif ZFU.

Le développement de l’activité économique dépend de différents facteurs, notamment de la facilité d’implantation pour de nouveaux établissements (locaux disponibles, surfaces constructibles), et de l’accessibilité et de la disponibilité de main-d’œuvre adaptée. Par ailleurs, les ZFU ont pu connaître des évolutions différentes, du fait de spécificités régionales.

Pour ce qui est du nombre d’établissements et de l’emploi salarié, la ZFU de Metz-Borny semble avoir été plus dynamique qu’une zone comparable qui n’a pas bénéficié du dispositif. Le nombre d’établissements dans l’industrie, la construction, le commerce et les services marchands implantés a nettement augmenté depuis 1997, année de la mise en place du dispositif ZFU (1^re génération). En 2012, la ZFU de Metz-Borny compte 550 établissements, contre 170 en 1997, soit une hausse d’environ 8 % par an (figure 2).

La hausse de l’emploi salarié a été très sensible à Metz-Borny. Les établissements y étant implantés emploient un peu plus de 2 000 salariés en 2012, contre 220 en 1997 (soit une hausse de 16 % par an en moyenne). L’emploi a progressé plus fortement que dans l’ensemble des ZFU de 1^re génération (+ 5 % par an). Cette nette augmentation s’explique toutefois en grande partie par l’implantation de grands établissements, notamment un établissement de la société commerciale NL International France (plus de 500 salariés). Ces implantations ne peuvent pas s’expliquer directement par l’existence du dispositif ZFU, les aides étant réservées aux établissements de moins de 50 salariés. Le dispositif a néanmoins pu accroître le dynamisme de la zone, et ainsi son attractivité pour des établissements de toutes tailles. En outre, l’activité économique de la ZFU de Metz-Borny a été soutenue par la création en 2007 de la zone d’activité commerciale Metzanine.

Les ZFU de Nancy et de Metz-Woippy, qui bénéficient du dispositif ZFU depuis 2004 (2^e génération), ne semblent pas avoir enregistré un plus fort dynamisme que des zones comparables n’ayant pas bénéficié du dispositif (figure 3). Le nombre d’établissements a augmenté dans ces deux zones entre 2004 et 2012. Ces hausses ne marquent toutefois pas une rupture par rapport aux évolutions observées auparavant. L’emploi a augmenté dans la ZFU de Nancy, mais pas dans celle de Metz-Woippy. Par rapport aux autres ZFU de 2^e génération en France, ces deux ZFU ont connu, avant 2004, une augmentation plutôt soutenue du nombre d’établissements. Elles figurent par contre parmi les ZFU les moins dynamiques ensuite.

Dans la ZFU de Behren-lès-Forbach (3^e génération), le nombre d’établissements a sensiblement augmenté depuis la mise en place du dispositif en 2006, davantage que dans une zone comparable qui n’en a pas bénéficié. La ZFU compte 150 établissements en 2012, contre 70 en 2006 (soit une hausse de 14 % par an en moyenne). Toutefois, cette hausse ne s’est pas accompagnée d’une nette progression des effectifs salariés (+ 1 % par an en moyenne). Par rapport aux autres ZFU de 3^e génération en France, celle de Behren-lès-Forbach a été un peu plus dynamique que la moyenne pour le nombre d’établissements, mais pas pour l’emploi.

La mise en place du régime des auto-entrepreneurs en 2009 a entraîné une nette augmentation du nombre de créations d’entreprises partout en France. Une auto-entreprise constitue une activité de complément pour une partie des entrepreneurs. Pour d’autres, il peut s’agir d’un moyen de créer son propre emploi. Entre 2009 et 2012, les créations d’auto-entreprises sont proportionnellement moins nombreuses dans les ZFU (35 % de l’ensemble des créations), que dans les zones urbaines sensibles qui n’ont pas bénéficié du dispositif (51 %).

Depuis l’introduction du dispositif, les transferts d’établissements ont sensiblement augmenté dans l’ensemble des ZFU françaises. En 2012, ils représentent en moyenne 20 % des créations d’établissements dans les ZFU, contre 13 % dans les zones urbaines sensibles qui n’ont pas bénéficié du dispositif. Une part importante des nouveaux établissements correspond ainsi à une relocalisation d’activités existantes et non à de véritables créations d’activités. L’installation de ces établissements bénéficie à l’activité économique des ZFU, mais a pu se faire au détriment d’autres zones. Ainsi, une étude d’évaluation du dispositif a mis en avant des effets négatifs pour les zones situées à proximité immédiate des ZFU de 2^e génération. En Lorraine, les transferts ont nettement augmenté dans les ZFU de Metz-Borny, de Nancy et de Behren-lès-Forbach. À Metz-Borny notamment, les grands établissements qui se sont implantés correspondent majoritairement à des transferts.

Le dispositif ZFU a pour objectif de soutenir l’activité économique de ces territoires, et de développer l’emploi pour les résidents. Les exonérations sont ainsi réservées aux établissements qui respectent une clause d’embauche locale. Pourtant, dans les ZFU, les établissements emploient une part limitée de salariés résidant dans la commune où ils sont implantés, et donc a fortiori une part limitée de salariés vivant sur le territoire de la ZFU. Dans la ZFU de Metz-Borny, en 1995, les salariés étaient majoritairement des Messins (62 %). En 2012, cette proportion est nettement plus faible (21 %), ce qui s’explique notamment par les nombreux transferts d’activités dans la ZFU. Dans la ZFU de Behren-lès-Forbach, les établissements emploient assez peu de Behrenois (23 % en 2012).

Entre 2007 et 2013, le nombre de demandeurs d’emploi de catégorie ABC résidant dans les ZFU de Lorraine a sensiblement augmenté. Les quatre ZFU comptent 6 900 demandeurs d’emploi fin 2013, contre 4 400 fin 2007, soit une hausse de 57 % (contre + 45 % dans l’ensemble des ZFU de France métropolitaine). La hausse est très marquée pour les ZFU de Metz-Borny, de Metz-Woippy et de Nancy (+ 60 %). Elle est un peu moins prononcée à Behren-lès-Forbach (+ 33 %). En fait, le nombre de demandeurs d’emploi a sensiblement augmenté notamment au début de la crise en 2009 dans toutes les ZFU françaises, en raison de la crise économique. La nette hausse observée dans les ZFU lorraines peut s’expliquer en partie par une conjoncture économique régionale encore plus difficile qu’au niveau national.