Notification à Eurostat : publication des révisions du déficit et de la dette des administrations publiques par l’Insee

L’Insee publie ce jeudi 6 septembre 2018 des estimations révisées du compte des administrations publiques (APU), telles qu’elles seront notifiées à la Commission européenne (Eurostat) à la fin de ce mois. Les révisions proviennent à la fois de l’actualisation de certaines sources, et de la mise en œuvre de deux modifications d’ordre méthodologique sur le reclassement de SNCF réseau et le traitement comptable de la recapitalisation d’Orano par l’État.

Communiqués de presse
Dernière mise à jour le :06/09/2018

Reclassement de SNCF Réseau en APU à compter de 2016

L’Insee a décidé, en accord avec Eurostat, de reclasser SNCF Réseau en APU à compter de l’année 2016 pour la notification d’octobre 2018. Ce reclassement a mécaniquement un impact sur le déficit et la dette notifiés pour les années 2016 et 2017.

Une diminution progressive de la part des coûts de production couverte par des recettes marchandes

En 1997, l’application de la directive européenne 91/440 a conduit à la séparation des activités liées au transport de voyageurs et de marchandise (du ressort de la Société Nationale des Chemins de Fer - SNCF) de celles d’entretien et de développement du réseau ferroviaire (du ressort de Réseau Ferré de France – RFF). SNCF Réseau a succédé en 2015 à RFF comme gestionnaire du réseau ferroviaire.

En 1997, Eurostat avait avalisé la décision de l’Insee de classer RFF hors du périmètre des APU au motif que ses recettes marchandes, essentiellement constituées des péages acquittés par la SNCF, couvraient plus de 50 % de ses coûts de production.

Depuis, la dynamique comparée des recettes marchandes et des coûts de production de RFF puis SNCF Réseau a conduit à une diminution progressive de la part des coûts de production couverte par des recettes marchandes, du fait notamment de l’endettement croissant de l’entreprise et des investissements très importants menés pour rénover le réseau ou créer de nouvelles lignes à grande vitesse (LGV) sur la dernière décennie.

De nouvelles préconisations européennes pour le calcul de la consommation de capital fixe (CCF)

Les coûts de production de SNCF Réseau comprennent notamment les intérêts versés au titre de la dette mais aussi la consommation de capital fixe (CCF), qui correspond à la dépense d’investissement que devrait consentir chaque année l’entreprise pour compenser l’usure et de l’obsolescence des lignes ferroviaires en service : plus il y a de lignes en service et plus la CCF est élevée.

Dans la plupart des pays européens, la CCF ne peut toutefois pas être estimée précisément à partir des seules données comptables des entreprises : les dotations aux amortissements comptabilisées par celles-ci sont bien souvent calculées aux coûts historiques et sous-estiment la CCF dans la mesure où elles ne prennent pas en compte la hausse des prix intervenue depuis la mise en service des infrastructures. Dans le cas de SNCF Réseau, les dotations aux amortissements ne sont pas calculées aux coûts historiques mais en rapport à la valeur des infrastructures calculée sur la base des flux futurs de revenus générés par leur exploitation : le résultat est alors très sensible non seulement aux hypothèses retenues en matière de durée de vie des lignes ferroviaires mais aussi de trajectoire des péages futurs, lesquelles peuvent varier d’un exercice comptable à l’autre.

Eurostat a ainsi encouragé l’ensemble des pays européens à plutôt retenir des hypothèses hautes quant au calcul de la CCF afin de limiter au maximum le risque d’une sous-estimation des coûts de production. L’Insee a donc procédé ces derniers mois à une réestimation de la CCF de SNCF Réseau conforme à cette nouvelle optique : la part des coûts de production de SNCF Réseau couverte par des recettes marchandes demeure supérieure à 50 % pour 2015 et les années antérieures, mais passe sous ce seuil en 2016 comme en 2017, et très probablement aussi en 2018.

Modification du traitement comptable de la recapitalisation par l’État d’Orano (2017)

L’Insee a décidé de se conformer à la décision d’Eurostat, compte tenu des responsabilités institutionnelles de ce dernier en matière de procédure de déficit excessif. Ce nouveau traitement comptable conduit à dégrader le déficit notifié pour 2017.

L’État a injecté au total 4,8 milliards d’euros en 2017 dans la restructuration du groupe Areva

Dans le cadre de la restructuration du groupe Areva, l’État a procédé à l’été 2017 :

  • à une recapitalisation de 2,0 Md€ de la holding Areva SA, assortie d’un rachat des parts des actionnaires minoritaires via une offre publique de retrait pour un montant de 0,3 Md€ ;
  • à une recapitalisation de 2,5 M€ d’Orano, société en charge des activités liées au cycle du combustible nucléaire, conjointement et aux mêmes conditions que deux sociétés privées japonaises qui ont investi chacune 250 M€ dans Orano.

Une réserve émise par Eurostat en avril dernier

Lors de la notification du printemps 2018, considérant que Areva avait subi des pertes répétées et qu’aucun partenaire privé ne prenait part à la recapitalisation, l’Insee a décidé que l’intégralité des sommes déboursées pour recapitaliser Areva SA et pour le retrait des titres détenus par des minoritaires, soit 2,3 Md€, ne constituaient pas un investissement financier. Ils devaient donc être comptabilisée en dépense, accroissant donc le déficit 2017.

En revanche, l’Insee a considéré que les 2,5 Mds€ injectés dans Orano étaient susceptibles de générer des revenus futurs, et donc que l’État agissait en investisseur avisé. La présence d’investisseurs prenant part à l’opération de recapitalisation d’Orano allait dans le sens de cette analyse. Par conséquent, l’Insee a décidé que cette injection de 2,5 Mds€ devait être comptabilisée en prise de participation, donc sans impact sur le déficit 2017, et ce malgré les pertes répétées du groupe Areva.

À cette occasion Eurostat a contesté la décision de l’Insee relative à la recapitalisation d’Orano au motif notamment que la Direction générale de la concurrence de la Commission européenne avait qualifié d’aide l’État les sommes versées par l’État au groupe Areva dans le cadre de sa restructuration. Eurostat a émis à ce titre fin le 23 avril 2018 une réserve sur les comptes publics français.

Pas de diagnostic partagé à l’issue des discussions engagées ces derniers mois

Les échanges intervenus entre l’Insee et Eurostat depuis la fin avril n’ont pas permis d’arriver à un diagnostic partagé quant à la comptabilisation de la recapitalisation d’Orano. Bien que considérant que la comptabilisation des 2,5 Md€ injectés par l’État en prise de participation est justifiée (notamment au vu des préconisations de l’édition 2016 du Manuel du déficit et de la dette publics), et tout en souhaitant poursuivre les discussions sur ce sujet dans le cadre du groupe de travail du système statistique européen dédié aux sujets méthodologiques, l’Insee a décidé de se conformer à la décision d’Eurostat.

Nouvelles estimations

Le reclassement de SNCF Réseau en APU majore le déficit notifié de 3,2 Md€ en 2016 et de 2,2 Md€ en 2017. La dette notifiée est majorée de 37,0 Md€ fin 2016 et de 39,5 Md€ fin 2017 : ces montants sont inférieurs à la dette brute de SNCF Réseau dans la mesure où une fraction de la dette de l’entreprise (d’environ 10 Md€) était déjà inscrite au passif de l’État en comptabilité nationale.

Le nouveau traitement comptable de la recapitalisation d’Orano majore le déficit notifié de 2,5 Md€ en 2017. Il est sans impact sur la dette notifiée.

L’actualisation des sources utilisées pour estimer le déficit notifié réduit ce dernier de 2,8 Md€ sur l’année 2017 : la prise en compte de données plus complètes sur les organismes de sécurité sociale améliore de 1,3 Md€ le solde des administrations de sécurité sociale, tandis qu’une nouvelle évaluation des charges du compte d’affectation spéciale transition énergétique réduit le déficit de l’État de 1,5 Md€.

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2015 2016 2017
Déficit notifié en mars 2018 (Md€) 79,7 75,9 59,5
  Révisions des données sources -2,8
  Impact du reclassement de SNCF Réseau +3,2 +2,2
  Impact du nouveau traitement de la recapitalisation d’Orano +2,5
Déficit notifié en septembre 2018 (Md€) 79,7 79,1 61,4
Déficit notifié en septembre 2018 (pts de PIB) 3,6 3,5 2,7
Dette notifiée en mars 2018 (Md€) 2 101,3 2 152,5 2 218,4
  Révisions des données sources
  Impact du reclassement de SNCF Réseau +35,8 +39,4
  Impact du nouveau traitement de la recapitalisation d’Orano
Dette notifiée en septembre 2018 (Md€) 2 101,3 2 188,3 2 257,8
Dette notifiée en septembre 2018 (pts de PIB) 95,6 98,2 98,5