Insee Analyses Normandie · Juillet 2025 · n° 145

Finances locales en Normandie : des communes au profil rural et aux budgets contenus

La Normandie comporte 2 651 communes, réparties au sein de 69 Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) : 1 métropole, 3 communautés urbaines (CU), 11 communautés d’agglomération (CA) et 54 communautés de communes (CC). Huit communes normandes sur dix sont situées dans des zones rurales à habitat dispersé ou très dispersé (73 % au niveau national ; figure 1 ; sources et pour comprendre). Près de la moitié de la population régionale vit dans des communes rurales (un tiers au niveau national). Parmi les communes rurales à habitat dispersé ou très dispersé, peu dotées en emplois et en infrastructures, les recettes totales issues des comptes communaux sont inférieures à la moyenne régionale (de 1 636 à 1 678 € par habitant selon le degré de densité contre 1 748 € par habitant au niveau régional). Les recettes par habitant sont nettement plus élevées au sein des grands centres urbains, parfois supérieures à 2 700 € par habitant comme à Caen, Rouen, Le Havre, Cherbourg-en-Cotentin, Ifs, Canteleu ou Darnétal, et dans certains centres urbains intermédiaires comme Dieppe, Fécamp, Lisieux, Saint-Lô, Alençon. Les dépenses totales issues des comptes communaux suivent une tendance similaire, avec des dépenses par habitant 80 % supérieures dans les grands centres urbains par rapport aux communes rurales à habitat très dispersé. Ainsi, les communes urbaines, plus fortement dotées en infrastructures (piscine, médiathèque, etc.) et en emplois, ont un volume de recettes et de dépenses qui augmentent plus que proportionnellement à la taille de leur population.

Les communes des ceintures urbaines sont moins pourvues en emplois au regard de leur population que les grands centres urbains ou intermédiaires, mais elles bénéficient de la proximité de ces derniers. Il en résulte un niveau de recettes et de dépenses plus de 20 % inférieur à celles des petites villes (au sens de la grille de densité ; pour comprendre) telles que Coutances, Bernay, Eu, Les Andelys ou Honfleur, plus autonomes vis-à-vis des pôles les plus peuplés de la région. Ces petites villes sont, en outre, souvent des villes touristiques dans la région, induisant une part de résidences secondaires plus élevée (19 %), avec une incidence directe sur le montant de la dotation globale de fonctionnement de ces communes.

Au global, le niveau régional des dépenses et des recettes totales communales se situe 16 % en deçà de la moyenne métropolitaine, reflet du faible degré d’urbanisation de la région.

Les budgets communaux se structurent autour de deux grands ensembles : fonctionnement et investissement. Le budget de fonctionnement comprend les dépenses courantes (salaires, entretien, fournitures) financées par des ressources stables comme les impôts locaux et dotations. Les frais de personnel représentent ainsi 37 % des dépenses de fonctionnement des communes normandes et dépassent 45 % dans les communes les plus peuplées. Les impôts et taxes sont à l’origine de la moitié des recettes de fonctionnement, et jusqu’à plus de 60 % dans les grands centres urbains. L’investissement porte sur les projets durables (infrastructures, équipements) financés par des subventions, emprunts, cessions ou par l’autofinancement. Ainsi, 18 % des recettes communales normandes proviennent de la section d’investissement, alors que 32 % des dépenses totales relèvent de cette même section.

Entre 2016 et 2023, le volume de la section de fonctionnement a progressé malgré la crise sanitaire (figure 2). Les dépenses de fonctionnement ont augmenté de plus de 29 % en euros courants, passant de 962 à 1 245 millions d’euros. Les recettes de fonctionnement ont crû plus rapidement (+33 %), atteignant 1 565 millions d’euros.

Les dépenses d’investissement ont connu un recul en 2020 (-9 %), avant de rebondir fortement : +8 % en 2021, +9 % en 2022 et +9 % en 2023, pour atteindre 618 millions d’euros, soit +32 % depuis 2016. Les recettes d’investissement, plus fluctuantes du fait des financements ponctuels, ont chuté de 13 % en 2020, rebondi de 21 % en 2021, puis augmenté de 5 % en 2022 et 12 % en 2023.

Sur la période 2020-2023, la Normandie affiche des niveaux inférieurs à la moyenne nationale : 1 431 € de recettes de fonctionnement par habitant (contre 1 734 € par habitant en France métropolitaine) et 1 142 € de dépenses de fonctionnement (moyenne nationale : 1 359 € par habitant). La région se situe en 11^e position parmi 13 régions en ce qui concerne les recettes de fonctionnement, aux côtés du Centre-Val de Loire et loin derrière les régions du sud-ouest, plus dotées.

S’agissant de l’investissement, la Normandie se distingue par des recettes moyennes de 321 € par habitant, contre 527 € par habitant au niveau national, et des dépenses de 548 € par habitant (823 € par habitant en France métropolitaine). Ce moindre volume d’investissements traduit un contexte économique et démographique plus modéré, et un tissu communal composé majoritairement de petites communes rurales.

Définie comme le solde entre les recettes et les dépenses de fonctionnement, diminuée du remboursement du capital des emprunts, l’épargne nette constitue un indicateur clé de la capacité d’autofinancement des collectivités, et peut refléter indirectement le poids de leur endettement. Entre 2020 et 2023, l’épargne nette moyenne des communes normandes s’élève à 181 € par habitant, un niveau globalement favorable, bien qu’inférieur à la moyenne nationale (212 € par habitant).

En Normandie, les communes touristiques et industrielles affichent les niveaux d’épargne nette les plus élevés. C’est notamment le cas de certaines communes littorales comme Veulettes-sur-Mer (784 € par habitant ; figure 3) ou Barfleur (643 € par habitant). D’autres pôles présentent également de hauts niveaux d’épargne nette, comme les communes de la CC Côte d’Albâtre (548 € par habitant en moyenne) et celles de la CC Cœur Côte Fleurie (527 € par habitant en moyenne). La vallée de la Seine se distingue également, avec des communes comme Alizay (733 € par habitant), Canteleu (452 € par habitant), ou Criquebeuf-sur-Seine (385 € par habitant).

Dans l’Orne, les niveaux d’épargne nette sont également soutenus. À l’est du département, les communes de la communauté de communes (CC) de la Vallée de la Haute Sarthe affichent une moyenne de 306 € par habitant. À l’ouest du département, un ensemble homogène de valeurs élevées apparaît, englobant les communes de la CC Domfront Tinchebray Interco (256 € par habitant) et se prolongeant jusqu’au sud de la Manche avec la communauté d’agglomération (CA) Mont-Saint-Michel-Normandie (240 € par habitant). Au nord de ce département, les communes de la CA du Cotentin enregistrent une moyenne notable de 333 € par habitant.

Malgré cette situation globalement favorable, 117 communes de la région présentent une épargne nette négative.