Le seuil d’entrée dans l’impôt sur le revenu est-il bien compris par les contribuables concernés ?

« La  modernisation,  la  simplification et l’amélioration de la lisibilité du prélèvement » (Lefebvre et Auvigne, 2014) figurent parmi des recommandations du Conseil des prélèvements obligatoires, organisme rattaché à la Cour des comptes. En particulier, l’existence d’un seuil d’imposition (SI) et d’un seuil de mise en recouvrement (SMR) participe à la complexité du calcul de l’entrée dans l’impôt sur le revenu (IR).

Le seuil de revenu imposable à partir duquel un contribuable commence à acquitter l’impôt sur le revenu est un enjeu politique important : il délimite la population des ménages exonérés (57,3 % des foyers fiscaux français en 2016) et se situe à proximité du salaire minimum (Smic) pour une personne seule. Jusqu’en 2014, il déterminait également l’éligibilité au taux intermédiaire de contribution sociale généralisée (CSG). Pourtant, ce seuil n’est pas immédiatement lisible. En particulier, il ne correspond pas à la borne inférieure de la première tranche d’imposition, en raison de deux mécanismes spécifiques : la décote et le minimum de mise en recouvrement. Tous deux élèvent le point d’entrée dans l’IR et accroissent le taux marginal d’imposition au-delà de ce point (figure 1). La coexistence de ces deux mécanismes peut induire une confusion du point de vue des contribuables entre deux seuils apparents : le seuil de mise en recouvrement (SMR), point effectif d’entrée dans l’IR, et le seuil d’imposition (SI), qui n’a pas d’incidence économique mais est mentionné dans la documentation fiscale.

Face à des discontinuités dans le profil des taux marginaux (Saez, 2010), appelées « coudes », ou des taux moyens (Kleven et Waseem, 2013), appelées « encoches », certains contribuables ont intérêt à ajuster leur revenu imposable de sorte à se situer en deçà, produisant des accumulations locales de déclarations fiscales en ces points de la distribution du revenu imposable. La mise en regard de ces accumulations locales avec les discontinuités du système fiscal permet d’estimer des paramètres caractéristiques du comportement des contribuables (sources et méthodes).

En France, le profil des taux marginaux présente un « coude » fictif au niveau du seuil d’imposition (SI) et une « encoche » effective au niveau du seuil de mise en recouvrement (SMR) (figure 1). Aucune accumulation n’est visible sur aucun de ces deux seuils si on considère l’ensemble des contribuables. Pour la majeure partie de la population, le revenu imposable déclaré l’année N+1 reflète en effet les revenus du travail de l’année N, qu’il est impossible d’ajuster à un barème qui ne sera public qu’au mois de décembre de cette année N. Observer des accumulations au niveau des seuils suppose de se focaliser sur des populations particulières. Les bénéficiaires de l’obligation alimentaire offrent cette possibilité puisqu’ils peuvent ajuster le revenu imposable qu’ils déclarent l’année N+1 en fonction du barème connu à cette date (sources et méthodes). Ils constituent ainsi une population d’intérêt pour étudier la compréhension du système fiscal et les réactions des contribuables face à sa complexité.

Or, pour ces bénéficiaires, on observe des accumulations persistantes entre 2008 et 2015, pour l’un comme pour l’autre des deux seuils (figure 2). Cette double accumulation montre que ces contribuables réagissent au barème de l’IR, mais ne perçoivent pas toujours le seuil de mise en recouvrement comme étant le véritable point d’entrée dans l’IR. Il existerait ainsi un écart entre le système fiscal effectif et le système fiscal perçu par les contribuables.

L’analyse de ces réactions dans le cadre d’un modèle de taxation comportementale (Farhi et Gabaix, 2017) permet d’estimer séparément une élasticité du revenu imposable au taux de rétention perçu, qui capture les réponses aux incitations engendrées par le système fiscal tel qu’il est perçu par les contribuables, et un degré d’attention au barème effectif de l’IR, qui reflète le niveau d’acuité avec lequel les contribuables concernés perçoivent le seuil de mise en recouvrement en tant que point d’entrée dans l’impôt sur le revenu.

Ce type d’analyse montre tout d’abord que 80 % des contribuables inclus dans le champ de l’étude (sources et méthodes) ne répondent pas aux incitations associées à l’entrée dans l’IR, même si cela implique une perte de revenu net.

En revanche, les 20 % de contribuables sensibles aux incitations vont jusqu’à réduire leur revenu imposable de 800 euros afin de se situer au niveau du seuil de mise en recouvrement. Mais ils n’ont pas une connaissance parfaite du système fiscal et la confusion entre les deux seuils d’entrée dans l’impôt les amène dans 25 % des cas à prendre le seuil d’imposition (SI) fictif pour le seuil de mise en recouvrement (SMR) effectif.

L’examen des réponses comportementales nécessite d’intégrer ce biais de perception. Mesurée sur les contribuables qui réagissent au barème, l’élasticité du revenu imposable au taux de rétention perçuest de 0,7 : un accroissement de 1 % du ratio revenu net/revenu imposable perçu par ces contribuables augmente le revenu imposable qu’ils déclarent de 0,7 %. Les valeurs estimées par des études similaires sont généralement comprises entre 0,05 et 1, d’autant plus élevées que la population d’intérêt présente des marges d’ajustement de son revenu imposable (indépendants, bénéficiaires de déductions…). Dans le cas présent, l’ampleur de cette élasticité s’explique par les facilités que rencontre la population d’intérêt à ajuster le montant déclaré d’obligation alimentaire reçue (Lardeux, 2018). Pour autant, le gain pour les finances publiques à supprimer les discontinuités au voisinage de l’entrée dans l’IR serait faible, étant donné que le manque à gagner est au maximum de 271 euros par contribuable et que le nombre de contribuables concernés est relativement faible.

Non seulement les contribuables perçoivent des incitations au niveau du seuil d’imposition fictif, mais ils réagissent également aux changements de ces incitations au cours du temps. Pour compenser la hausse du nombre de contribuables imposables, consécutive au gel du barème en 2011-2012, le seuil de la décote a été fortement revalorisé en 2012. Par conséquent, entre 2011 et 2012, le seuil d’imposition (SI) fictif est passé de la première tranche d’imposition, caractérisée par un taux marginal de 8,25 %, à la deuxième, caractérisée par un taux marginal de 21 %. Alors même que ce changement n’a pas d’incidence économique, ce seuil étant fictif, l’accumulation s’est significativement accrue en ce point. En revanche, elle s’est réduite au niveau du seuil effectif de mise en recouvrement : certains contribuables se sont ainsi relocalisés au seuil d’imposition fictif à la suite d’une hausse de près de 13 points du taux marginal d’imposition perçu.

Dans le souci de simplifier les démarches fiscales, la déclaration des revenus par Internet s’est fortement développée au cours des années 2000 (figure 3). Un simulateur fiscal ainsi qu’une « brochure pratique » détaillant les diverses composantes de la déclaration de revenus sont notamment accessibles sur le site de la Direction générale des finances publiques (DGFiP). La distribution du revenu imposable des télédéclarants présente des accumulations plus importantes au niveau de chacun des seuils et en même temps relativement plus marquées pour le seuil de mise en recouvrement, par comparaison avec celle des contribuables qui remplissent un formulaire en version papier (figure 4). De fait, les contribuables qui déclarent leurs revenus en ligne ont plus souvent tendance à ajuster le montant qu’ils déclarent et perçoivent plus distinctement le seuil effectif d’entrée dans l’IR (Lardeux, 2018).