Les comptes des administrations publiques en 2007

Hoang-Oanh Duong, Jean-Philippe Perret, Philippe Vial, direction générale du Trésor et de la politique économique Danielle Lefeuvre, direction générale des Finances publiques Luc Brière, département des Comptes nationaux, Insee

En 2007, le déficit public au sens du traité de Maastricht s'accroît de 7,7 milliards et atteint 50,3 milliards d'euros. Il passe de 2,4 % du PIB en 2006 à 2,7 % en 2007. Les comptes des administrations centrales et locales contribuent à cette détérioration, alors que ceux des administrations de sécurité sociale s'améliorent. Le taux de prélèvements obligatoires baisse de 0,6 point de PIB, à 43,3 % et le poids des dépenses publiques, en part de PIB, recule de 0,3 point à 52,4 %. La dette publique au sens du traité de Maastricht s'élève à 1 209,5 milliards fin 2007 ; son poids dans le PIB s'accroît de 0,3 point pour s'établir à 63,9 %.

Le taux de prélèvements obligatoires baisse et le déficit public se creuse

Le déficit public s'établit à 2,7 % du PIB en 2007 (tableau 1), après 2,4 % en 2006. Le mouvement de réduction de ce ratio, observé en 2005 et 2006, ne s'est pas prolongé en 2007, mais le seuil des 3 % inscrit dans le pacte de stabilité et de croissance n'est pas franchi. Les recettes progressent moins rapidement que les dépenses (+ 3,4 % contre + 4,0 %) (tableau 2). Les dépenses publiques augmentent plus lentement que le PIB en valeur ; leur part dans le PIB est de ce fait en retrait de 0,3 point et s'établit à 52,4 % en 2007. De façon plus accentuée, les recettes publiques s'accroissent moins rapidement que le PIB en valeur, passant de 50,3 % du PIB en 2006 à 49,7 % en 2007.

Le compte des administrations publiques centrales se creuse de 4,9 milliards d'euros. Leurs recettes progressent de 2,5 %, contre 3,5 % pour leurs dépenses. Le besoin de financement de l'État se réduit de 8,2 milliards d'euros entre 2006 et 2007 (39,2 milliards après 47,4 milliards) (tableau 3). Cependant, cette évolution est liée à une double opération, sur les années 2006 et 2007, entre l'État, la Caisse de la dette publique (CDP) et le régime général (encadré). Bien que neutre sur le déficit public global, ces opérations modifient le solde de l'État et celui des Organismes d'administration centrale (Odac) en 2006 et en 2007. En neutralisant ces opérations, le déficit de l'État se dégrade de 1,8 milliard d'euros et celui des organismes d'administration centrale de 3,1 milliards d'euros.

Sous l'effet de l'accélération des dépenses, le besoin de financement des administrations publiques locales se creuse de 4,0 milliards et atteint 7,2 milliards. Les comptes des administrations de sécurité sociale s'améliorent, le régime d'assurance chômage dégageant un excédent en forte progression.

Tableau 1 – Ratios de finances publiques

Ratios de finances publiques
Taux en % du PIB 2004 2005 2006 2007
Déficit public* − 3,6 − 2,9 − 2,4 − 2,7
Dette publique* 64,9 66,4 63,6 63,9
Dépenses publiques 53,2 53,4 52,7 52,4
Recettes publiques 49,6 50,4 50,3 49,7
Prélèvements obligatoires 43,2 43,6 43,9 43,3
Déficit (−)/Excédent (+) public* de la zone euro − 2,9 − 2,5 − 1,3 − 0,6
  • * au sens du traité de Maastricht (définitions).
  • Source : Insee, Comptes nationaux - base 2000 ; Eurostat.

Tableau 2 – Principales dépenses et recettes des administrations publiques en 2007

Principales dépenses et recettes des administrations publiques en 2007
État Organismes divers d'admin. centrale Admin. publiques locales Admin. de sécurité sociale Admin. publiques (*)
En milliards d'euros
Total des dépenses (*), dont : 377,3 69,6 212,2 459,7 991,0
Total des dépenses (*) hors opération CDP (**) 377,3 64,5 454,6
Consommations intermédiaires 20,8 9,5 43,1 22,3 95,8
Rémunérations des salariés 116,8 11,8 60,6 54,1 243,3
Intérêts 42,1 4,5 4,5 1,9 51,8
Prestations sociales en espèces et en nature 56,9 17,3 17,6 345,1 436,9
Formation brute de capital fixe 6,7 3,6 45,1 6,3 61,8
Total des recettes (*), dont : 338,1 67,0 205,0 458,1 940,4
Total des recettes (*) hors opération CDP 333,0 67,0 453,0
Impôts et cotisations sociales 303,8 18,4 108,0 417,1 847,3
Recettes de production 6,0 6,7 33,4 17,3 63,4
Revenus de la propriété 9,2 2,5 2,3 2,1 14,8
Besoin de financement − 39,2 − 2,6 − 7,2 − 1,6 − 50,6
Gains (+) / Pertes (−) sur Swap 0,3 0,0 0,3
Déficit notifié − 38,9 − 2,6 − 7,2 − 1,6 − 50,3
Évolution 2007 en %
Total des dépenses, dont : − 0,5 11,2 7,0 5,4 4,0
Total des dépenses hors opération CDP 0,9 3,1 4,3
Consommations intermédiaires − 2,3 3,8 4,7 5,7 3,3
Rémunérations des salariés 1,3 5,5 8,2 3,5 3,7
Intérêts 9,7 7,1 28,1 78,3 12,2
Prestations sociales en espèces et en nature 3,0 3,4 5,7 4,1 4,0
Formation brute de capital fixe − 0,9 3,8 8,2 1,4 6,1
Total des recettes, dont : 1,9 − 8,4 5,0 5,8 3,4
Total des recettes hors opération CDP 0,4 − 1,6 4,7
Impôts et cotisations sociales 0,1 14,2 5,9 4,6 3,3
Recettes de production 2,5 16,6 3,8 5,1 5,2
Revenus de la propriété 36,9 − 5,5 3,8 27,9 22,2
  • (*) Les transferts au sein d'un même secteur sont consolidés si bien que la somme des dépenses / recettes des secteurs est supérieure à celle des APU dans leur ensemble.
  • (**) Voir encadré pour les explications sur l'opération de la Caisse de la dette publique (CDP).
  • Source : Insee, Comptes nationaux - base 2000.

Tableau 3 – Capacité (+) ou besoin (-) de financement des administrations publiques

Capacité (+) ou besoin (-) de financement des administrations publiques
en milliards d'euros
2004 2005 2006 2007
Capacité ou besoin de financement
État − 52,8 − 52,2 − 47,4 − 39,2
Organismes divers d'administration centrale 9,5 7,1 10,5 − 2,6
Administrations publiques locales − 2,4 − 3,3 − 3,2 − 7,2
Administrations de sécurité sociale − 14,6 − 2,8 − 3,3 − 1,6
Administrations publiques − 60,2 − 51,1 − 43,4 − 50,6
Déficit public notifié − 59,6 − 50,4 − 42,6 − 50,3
  • Source : Insee, Comptes nationaux - base 2000.

Le taux de prélèvements obligatoires baisse

En 2007, le taux de prélèvements obligatoires se replie de 0,6 point à 43,3 % (tableau 4). La croissance des prélèvements obligatoires à législation constante reste dynamique (+ 5,0 %), mais des mesures nouvelles allègent la charge fiscale et sociale des contribuables pour un montant de 0,8 point de PIB. Ces mesures sont concentrées sur les impôts d'État, en particulier l'impôt sur le revenu des personnes physiques : réforme du barème, hausse de la prime pour l'emploi, renforcement du crédit d'impôt en faveur du développement durable et de la réduction d'impôt pour frais de garde d'enfants hors du domicile. L'impôt sur le revenu des personnes physiques baisse ainsi de 3,9 milliards. Les autres recettes des administrations sont plus dynamiques, notamment les dividendes reçus par l'État.

Les transferts de fiscalité de l'État vers les autres sous-secteurs des administrations publiques s'élèvent à 5,3 milliards. Les transferts de fiscalité au profit des administrations publiques locales s'élèvent à 2,3 milliards. Ils concernent une fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers et une partie de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance, en compensation de nouveaux transferts de compétence aux régions et départements. De même, les transferts de recettes fiscales au profit des administrations de sécurité sociale atteignent 1,9 milliard. Ils visent à assurer la compensation totale des exonérations générales de cotisations sociales (dites « Fillon ») et de celles accordées dans le cadre de la loi dite « TEPA » en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. Enfin, au titre de l'effort national de recherche, 1,0 milliard de contribution sociale sur les bénéfices des sociétés (CSB) est transféré vers l'Agence nationale de la recherche (ANR) et l'Agence nationale de valorisation de la recherche (Anvar), classées en organismes divers d'administration centrale (Odac).

Tableau 4 – Les prélèvements obligatoires en 2007 par sous-secteur et par type d'impôt

Les prélèvements obligatoires en 2007 par sous-secteur et par type d'impôt
milliards d'euros en % du PIB 2007/2006 en %
État 1 272,2 14,4 − 0,4
Organismes divers d'administration centrale 18,2 1,0 14,1
Administrations publiques locales 107,5 5,7 6,0
Administrations de sécurité sociale 2 416,1 22,0 4,6
Institutions de l'Union Européenne 4,9 0,3 4,4
Total des prélèvements obligatoires 818,9 43,3 3,3
Principaux prélèvements 3
Taxe sur la valeur ajoutée 135,7 7,2 3,6
Taxe intérieure sur les produits pétroliers 24,2 1,3 − 1,3
Impôt sur le revenu 48,5 2,6 − 7,4
Contribution sociale généralisée 80,4 4,3 4,9
Impôt sur les sociétés 49,2 2,6 6,8
Taxe professionnelle 22,0 1,2 5,0
Taxes foncières (propriétés bâties et non bâties) 21,9 1,2 4,5
Taxe d'habitation 12,7 0,7 4,7
Cotisations sociales effectives 307,6 16,3 3,9
  • 1. Déduction faite des transferts fiscaux de l'État aux collectivités locales et à la sécurité sociale et des impôts dus non recouvrables.
  • 2. Déduction faite des cotisations dues non recouvrables.
  • 3. Prélèvements sans déduction des prélèvements dus non recouvrables.
  • Source : Insee, Comptes nationaux - base 2000.

Le déficit des administrations publiques centrales s'amplifie

Le déficit des administrations publiques centrales s'amplifie. La hausse des dépenses est plus rapide que celle des recettes, à la fois pour l'État et pour les organismes divers d'administration centrale (Odac). Si l'on neutralise les opérations avec la CDP liées à l'apurement de la dette de l'État vis-à-vis de la sécurité sociale (encadré) qui concerne 2006 au titre des dépenses (5,0 milliards) et 2007 au titre des recettes (5,1 milliards), les dépenses de l'État progressent de 0,9 % et ses recettes de 0,4 %. Du côté des dépenses, la correction au titre des matériels militaires (encadré) minore les consommations intermédiaires de 2,0 milliards en 2007, montant proche de celui des deux années précédentes. La masse salariale de l'État, bien qu'en ralentissement (+1,3 % après +1,6 %), contribue pour 0,4 point à la hausse des dépenses. La baisse des prestations et transferts et celle des consommations intermédiaires font plus que compenser cette contribution positive des rémunérations. La forte croissance des intérêts de la dette (+ 9,7 %), liée à la hausse des taux, contribue pour 0,9 point à l'augmentation des dépenses de l'État.

Pour les Odac, en neutralisant l'opération avec la CDP, les dépenses progressent en 2007 de 3,1 % (après + 2,7 % en 2006), alors que les recettes fléchissent de 1,6 % (après + 0,1 % en 2006). Du côté des recettes, deux transferts avaient en effet généré des ressources exceptionnelles pour les Odac en 2006 : 2,4 milliards versés par l'État à Charbonnages de France et 2 milliards versés par La Poste à l'Établissement public des retraites de la Poste.

Les finances publiques locales se détériorent

En 2007, le déficit des administrations publiques locales se creuse de 4 milliards (7,2 milliards après 3,2 milliards en 2006). Les dépenses locales augmentent de 7,0 % en valeur, après 5,5 % en 2006, sous l'impulsion de plusieurs postes.

L'investissement local évolue à un rythme toujours soutenu (+ 8,2 % en valeur), en raison notamment d'un allongement du cycle électoral des communes.

La masse salariale progresse fortement (+ 8,2 % en valeur), en particulier du fait des transferts de compétences liés à l'acte II de la décentralisation. Il s'agit principalement du transfert de personnels de l'Éducation aux régions et aux départements et des premiers transferts de personnels des directions départementales de l'Équipement. Enfin, les charges d'intérêt accélèrent sensiblement en raison de la hausse des taux d'intérêt et de la progression de l'endettement des collectivités locales. En revanche, les prestations sociales versées par les collectivités locales ralentissent, en particulier sous l'effet de la baisse des prestations de RMI, dans un contexte d'amélioration du marché du travail.

Parallèlement, les recettes des administrations publiques locales progressent à un rythme soutenu (+ 5,0 % en valeur), quoique moins rapide que les dépenses. Elles bénéficient des nouveaux transferts d'une partie de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) pour les régions et de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) pour les départements. Ces transferts de recettes visent à compenser les dépenses supplémentaires induites par les transferts de compétence.

Les comptes sociaux s'améliorent

Les comptes des administrations de sécurité sociale s'améliorent de 1,6 milliard d'euros en 2007, après une réduction du déficit de près de 7,9 milliards d'euros en 2006 (hors effet de la soulte exceptionnelle des Industries Électriques et Gazières qui allégeait le déficit en 2005). Malgré un léger ressaut de certaines dépenses (notamment celles d'assurance maladie), cette nouvelle amélioration s'explique par la bonne tenue des recettes : hors effet lié à l'opération de rachat de dette par la CDP, les recettes progressent de 4,7 % alors que les dépenses s'accroissent de 4,3 %.

Les cotisations bénéficient de la forte progression de la masse salariale privée (+ 4,9 %). Cependant, elles sont freinées par la baisse des taux de cotisations à l'Unedic et par la forte croissance (13 %) des exonérations : allègement des cotisations sur les bas salaires pour les entreprises de moins 20 salariés, révision du mode de calcul des exonérations « Fillon » dans les entreprises de travail temporaire et montée en charge des exonérations sur les heures supplémentaires. Ces exonérations sont compensées pour les trois quarts par des recettes fiscales, ce qui entraîne une forte hausse des impôts perçus par les administrations de sécurité sociale. La croissance de la contribution sociale généralisée (CSG) est également tirée par le dynamisme de la masse salariale totale (+ 4 %) et des bénéfices agricoles (+ 11 %).

Les prestations croissent de 4,1 %, soit plus d'un point de plus qu'en 2006. Les dépenses d'assurance maladie, au sens de l'Objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) voté par le Parlement, augmentent plus fortement qu'en 2006 (4,2 % après 3,1 %), en raison principalement d'une reprise des dépenses de soins de ville. Les prestations chômage continuent de décroître rapidement (- 7 %), bien qu'un peu moins vite qu'en 2006. Enfin, les prestations vieillesse progressent toujours sur un rythme soutenu avec l'arrivée des classes d'après-guerre aux âges de la retraite et les effets du dispositif de départs anticipés pour carrière longue.

Le poids de la dette dans le PIB augmente

À la fin de 2007, la dette des administrations publiques au sens de Maastricht s'élève à 1 209,5 milliards d'euros, soit 63,9 % du PIB, en progression de 0,3 point par rapport à 2006 (tableau 5).

La contribution de l'État à la dette publique a progressé de 37,6 milliards pour atteindre 930 milliards. La dette des organismes divers d'administration centrale s'établit à 97,4 milliards fin 2007, en hausse de 6,7 milliards. Cette hausse résulte principalement du transfert de la dette de l'État vis-à-vis du Service annexe d'amortissement de la dette de la SNCF vers la Caisse de la dette publique. Ce transfert diminue d'autant la dette de l'État et n'a donc pas d'impact sur la dette publique globale.

La dette des administrations publiques locales atteint 135,7 milliards à la fin décembre 2007, soit une hausse de 8,4 milliards, en lien avec leur besoin de financement (7,2 milliards).

La contribution des administrations de sécurité sociale à la dette publique s'établit à 46,4 milliards, en hausse de 7,0 milliards par rapport à fin 2006. Cette hausse résulte de deux mouvements opposés : endettement du régime général et désendettement de l'assurance chômage. Au total, l'endettement progresse plus fortement que le besoin de financement car certains régimes sont excédentaires et ne sont pas endettés. Par ailleurs, 8 milliards de titres de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) étaient détenus par l'État fin 2007 : correspondant à un endettement à l'intérieur des administrations publiques, ils sont consolidés et ne sont donc pas inclus dans la contribution de la dette des organismes de sécurité sociale à la dette publique.

Tableau 5 – Dette publique*

Dette publique*
au 31/12/2005 au 31/12/2006 au 31/12/2007
milliards d'euros  % du PIB milliards d'euros  % du PIB milliards d'euros  % du PIB
État 894,5 51,8 892,5 49,4 930,0 49,2
Organismes divers d'administration centrale 94,5 5,5 90,7 5,0 97,4 5,2
Administrations locales 120,1 7,0 127,3 7,0 135,7 7,2
Administrations de sécurité sociale 36,3 2,1 39,4 2,2 46,4 2,5
Total administrations publiques 1 145,4 66,4 1 149,9 63,6 1 209,5 63,9
  • * au sens du traité de Maastricht (définitions).
  • Source : Insee, Comptes nationaux - base 2000.

Encadrés

Précisions relatives au compte des administrations publiques en 2007 - Apurement de la dette de l'État vis-à-vis du régime général de sécurité sociale

En 2007, la Caisse de la dette publique (CDP, classée en Odac), qui détenait 5,1 milliards d'euros de titres émis par l'Acoss, a abandonné cette créance, en contrepartie de l'abandon de créances du même montant détenues par le régime général de sécurité sociale sur l'État au titre de retards accumulés dans la prise en charge de certains dispositifs (compensation d'exonérations de cotisations sociales, aide médicale d'État, allocation de parent isolé, etc.). Cette opération avait commencé en 2006 : la CDP avait alors reçu une dotation de l'État de 5,0 milliards pour acheter des titres émis par l'Acoss. Pour les administrations publiques dans leur ensemble, comme pour les seules administrations de sécurité sociale, les deux abandons de créance de 2007 se neutralisent ; en revanche, ils contribuent à améliorer le besoin de financement de l'État et à dégrader celui des Odac.

Précisions relatives au compte des administrations publiques en 2007 - La correction au titre des dépenses militaires

En vertu de la décision d'Eurostat du 9 mars 2006, les dépenses militaires de l'État sont enregistrées depuis 2005 au moment de la livraison des matériels. Avant 2005, elles étaient enregistrées au moment des versements. Afin de ne pas compter deux fois les dépenses, le montant aujourd'hui enregistré au moment de la livraison d'un matériel est diminué des versements effectués à ce titre avant le 1er janvier 2005. Dans le même temps, les dépenses budgétaires effectuées au titre de livraisons futures ne sont pas prises en compte. Il en résulte mécaniquement, dans les premières années d'application des nouvelles modalités de comptabilisation, une correction à la baisse du déficit. La correction liée aux dépenses militaires s'élève à 0,1 point de PIB sur chacune des trois années 2005, 2006 et 2007.

Définitions

La capacité (ou besoin) de financement des administrations publiques est le solde du compte de capital. Ce solde au sens de la comptabilité nationale diffère légèrement de l'excédent ou du déficit public au sens du traité de Maastricht (déficit public notifié). L'écart provient d'un traitement différent des flux nets d'intérêts liés aux contrats d'échange de taux et de devises (opérations de swaps) effectuées par les administrations publiques. En 2007, ce flux s'élève à 0,3 milliard.

La dette publique est telle que définie dans le traité de Maastricht. Elle est brute, ce qui signifie que les actifs financiers des administrations publiques ne sont pas déduits de leurs dettes. Elle est évaluée en valeur nominale et est consolidée des dettes entre administrations publiques. Elle exclut certains types de passifs, essentiellement les créances commerciales et ceux liés aux délais de paiement.

Les organismes divers d'administration centrale (Odac) comprennent notamment la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) et le Fonds de réserve des retraites (FRR).

Les comptes présentés ici actualisent les agrégats publiés dans l'Informations Rapides n° 92 du 28 mars 2008 sur les « Premiers résultats des comptes des administrations publiques ». Ils diffèrent notamment en raison d'évaluations du PIB postérieures à cette date.