Les comptes des administrations publiques en 2008

Thibault Guyon, Patrice Izzo, Brigitte Poiblanc, Emilie Rodriguez, direction générale du Trésor et de la politique économique Anne Uteza, direction générale des Finances publiques Luc Brière, département des Comptes nationaux, Insee

En 2008, le déficit public au sens du traité de Maastricht s’accroît de 14,6 milliards et atteint 65,9 milliards d’euros. Il passe de 2,7 % du PIB en 2007 à 3,4 % en 2008. Les comptes des administrations centrales sont pour l’essentiel à l’origine de cette détérioration. Le taux de prélèvements obligatoires baisse de 0,4 point de PIB, à 42,8 %, en raison de la faible progression des impôts : + 1,6 %. Le poids des dépenses publiques, en part de PIB, s’accroît de 0,4 point à 52,7 %. La dette publique au sens du traité de Maastricht s’élève à 1 327,1 milliards fin 2008. Elle représente 68,1 % du PIB et s’accroît de 4,3 points. Néanmoins, le poids de la dette publique nette est moindre (61,3 %) et il progresse moins vite (+ 2,1 points).

Le déficit public : 3,4 % du PIB en 2008

Le déficit public franchit la barre des 3 % du PIB pour la première fois depuis 2004. Il s’établit à 3,4 % du PIB en 2008 (tableau 1), après 2,7 % en 2007. Le déficit public se creuse parce que les recettes progressent moins vite que les dépenses : respectivement + 2,3 % et + 3,6 % (tableau 2). Cette dégradation de près de 15 milliards d’euros s’explique pour l’essentiel par une aggravation du déficit des administrations centrales : État et organismes divers d’administration centrale. Les besoins de financement des administrations publiques locales et des administrations de sécurité sociale se creusent également, mais plus légèrement : respectivement de 0,9 et 0,6 milliard d’euros (tableau 3). Ces dernières restent proches de l’équilibre : les déficits du régime général et des hôpitaux sont presque compensés par les excédents des régimes de retraite complémentaire, des régimes de non-salariés, et du régime de l’assurance chômage.

Tableau 1 – Ratios de finances publiques

Ratios de finances publiques
Taux en % du PIB 2005 2006 2007 2008
Déficit public notifié1 − 2,9 − 2,3 − 2,7 − 3,4
Dette publique notifiée1 66,4 63,7 63,8 68,1
Dette publique nette2 60,5 59,4 59,1 61,3
Dépenses publiques 53,4 52,7 52,3 52,7
Recettes publiques 50,4 50,4 49,6 49,3
Prélèvements obligatoires 43,6 43,9 43,2 42,8
Déficit public1 de la zone euro − 2,5 − 1,3 − 0,6 − 1,9
  • 1. Au sens du traité de Maastricht ; voir définitions.
  • 2. La dette publique nette est égale à la dette publique notifiée diminuée de certains éléments d’actif ; voir définitions.
  • Sources : Insee, comptes nationaux, base 2000 ; Eurostat.

Tableau 2 – Principales dépenses et recettes des administrations publiques en 2008

Principales dépenses et recettes des administrations publiques en 2008
Admin. publiques centrales (y compris État) État Admin. publiques locales Admin. de sécurité sociale Admin. publiques1
En milliards d’euros
Total des dépenses 1 , dont : 418,6 387,2 220,6 472,2 1 027,0
consommations intermédiaires 31,3 21,4 43,5 22,5 97,4
rémunérations des salariés 95,4 84,0 63,3 54,4 213,1
intérêts 47,9 45,0 5,2 2,1 54,6
prestations sociales en espèces et en nature 75,5 57,7 18,4 359,5 453,4
formation brute de capital fixe 10,6 6,9 45,4 6,4 62,4
Total des recettes 1 , dont : 361,9 332,8 212,0 471,3 960,8
impôts et cotisations sociales 316,9 299,1 113,1 433,8 863,9
recettes de production 12,5 6,3 34,0 17,9 64,4
revenus de la propriété 12,7 10,6 2,3 2,8 17,2
Besoin de financement − 56,7 − 54,4 − 8,6 − 0,9 − 66,2
Gains (+) / Pertes (−) sur swaps 0,3 0,3 0 0 0,3
Déficit notifié 2 − 56,4 − 54,1 − 8,6 − 0,9 − 65,9
Évolution 2008 (en %)
Total des dépenses, dont : 1,6 2,6 3,6 3,0 3,6
Total des dépenses hors apurement dette État-Asso en 2007 2,8 2,6 3,6 4,1 3,6
consommations intermédiaires 1,3 1,1 4,4 4,2 3,4
rémunérations des salariés − 1,1 − 1,3 6,4 3,4 2,1
intérêts 7,2 8,6 5,2 15,4 7,3
prestations sociales en espèces et en nature 1,9 1,9 2,7 4,1 3,7
formation brute de capital fixe 1,3 4,3 0,0 − 0,7 0,2
Total des recettes, dont : − 1,8 − 1,4 3,3 2,9 2,3
Total des recettes hors apurement dette État-Asso en 2007 − 0,5 0,1 3,3 4,0 2,3
impôts et cotisations sociales − 1,4 − 1,4 4,4 4,1 2,0
recettes de production 3,0 5,5 1,5 4,3 2,6
revenus de la propriété 12,1 15,4 3,2 12,0 11,0
  • 1. Les transferts au sein d'un même secteur sont consolidés si bien que la somme des dépenses (ou des recettes) des secteurs est supérieure à celle des APU dans leur ensemble.
  • 2. Au sens du traité de Maastricht ; voir définitions.
  • Source : Insee, comptes nationaux, base 2000.

Tableau 3 – Capacité (+) ou besoin (−) de financement des administrations publiques

Capacité (+) ou besoin (−) de financement des administrations publiques
en milliards d’euros
2005 2006 2007 2008
Capacité ou besoin de financement
État − 52,2 − 48,3 − 39,7 − 54,4
Organismes divers d'administration centrale 7,1 10,5 − 3,8 − 2,3
Administrations publiques locales − 3,3 − 3,1 − 7,7 − 8,6
Administrations de sécurité sociale − 2,8 − 1,0 − 0,4 − 0,9
Administrations publiques − 51,1 − 41,9 − 51,7 − 66,2
Déficit public notifié* − 50,4 − 41,1 − 51,3 − 65,9
  • * Au sens du traité de Maastricht ; voir définitions.
  • Source : Insee, comptes nationaux, base 2000.

Le taux de prélèvements obligatoires baisse

En 2008, le taux de prélèvements obligatoires des administrations publiques recule de 0,4 point pour s’établir à 42,8 %. Alors que le ralentissement de l’activité économique commence à peser sur les recettes de TVA et d’impôt sur les sociétés, la masse salariale privée résiste (+ 3,5 %), ce qui permet de préserver les recettes spontanées des administrations de sécurité sociale : sans tenir compte des modifications des législations fiscale et sociale, les prélèvements obligatoires augmentent de 3,1 %, soit un rythme très légèrement supérieur à l’évolution du PIB en valeur.

Le recul du taux de prélèvements obligatoires s’explique donc par les allègements de la charge fiscale des contribuables. Ces allègements résultent, pour 0,3 point de PIB, des mesures de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA). En particulier, les exonérations de cotisations sociales salariées sur les heures supplémentaires réduisent de 2,1 milliards d’euros les cotisations sociales payées par les ménages et les allègements sur les droits de succession et de donation s’élèvent à 1,5 milliard d’euros. Les entreprises bénéficient aussi d’allègements, en particulier via des dégrèvements de taxe professionnelle.

Le déficit des administrations publiques centrales s’amplifie

En hausse de 13,2 milliards d’euros, après une progression de 5,8 milliards d’euros en 2007, le déficit des administrations publiques centrales s’amplifie et atteint 56,4 milliards d’euros en 2008. Hors recettes et dépenses exceptionnelles de 2007 liées à l’apurement de la dette de l’État vis-à-vis du régime général de sécurité sociale, les recettes des administrations centrales baissent de − 0,5 % (+ 0,8 % en 2007), alors que leurs dépenses progressent de + 2,8 % (+ 2,2 % en 2007).

Le repli des recettes a principalement pour origine la baisse des prélèvements obligatoires perçus par l’État (− 2,1 %) (tableau 4). Cela s’explique en premier lieu par des transferts de recettes fiscales vers les autres administrations publiques. L’État a en effet poursuivi les transferts de compétence vers les collectivités territoriales : d’une part, dans le domaine de l’éducation (avec les personnels techniciens, ouvriers de services), d’autre part, dans le domaine de l’équipement avec la gestion des routes. Cela a entraîné un transfert de recettes fiscales de 1,8 milliard d’euros de taxe intérieure sur les produits pétroliers et de taxe spéciale sur les conventions d’assurance au profit des administrations publiques locales. De même, les allégements de cotisations sociales, notamment ceux votés dans le cadre de la loi TEPA, ont été compensés à hauteur de 3,8 milliards d’euros pour les administrations de sécurité sociale, grâce à des recettes fiscales affectées : TVA sur les alcools, contribution sociale sur les bénéfices, taxe sur les véhicules de société, taxe sur les débitants de boissons.

Par ailleurs, les mesures d’allègements fiscaux contribuent à réduire l’impôt sur les sociétés de 2,3 milliards d’euros. Enfin, le ralentissement de l’activité s’accentue à la fin 2008 ce qui pèse sur les rentrées fiscales : les recettes de TVA croissent plus faiblement que l’année précédente : + 0,9 % après + 3,8 % en 2007 et la hausse spontanée de l’impôt sur les sociétés ralentit par rapport à 2007. En revanche, les dividendes reçus par l’État restent dynamiques : + 15,9 %, soit + 1,3 milliard d’euros.

Du côté des dépenses, la masse des rémunérations versées (hors cotisations imputées) diminue de 1,1 % en raison de la baisse des effectifs : d’une part, certains postes de l’éducation et de l’équipement sont décentralisés, ce qui joue pour environ 1,7 point ; d’autre part, des postes sont supprimés, dans le cadre du remplacement partiel des fonctionnaires partant en retraite. Cet effet est en partie atténué par la progression du salaire moyen par tête.

En revanche, la progression des sommes versées au titre des pensions de retraite des fonctionnaires d’État demeure vive (+ 4,4 %), des générations plus nombreuses arrivant à l’âge de la retraite. Par ailleurs, l’accélération des prix en 2008 joue à la hausse sur les intérêts dus par l’État (+ 8,6 %), via les obligations indexées sur l’inflation (OATi).

Tableau 4 – Les prélèvements obligatoires en 2008 par sous-secteur et par type d’impôt

Les prélèvements obligatoires en 2008 par sous-secteur et par type d’impôt
En milliards d’euros En % du PIB 2008 / 2007 (en %)
État1 266,3 13,7 − 2,1
Organismes divers d’administration centrale 17,7 0,9 − 2,0
Administrations publiques locales 112,5 5,8 4,3
Administrations de sécurité sociale2 432,8 22,2 4,1
Institutions de l’Union européenne 5,1 0,3 3,7
Total des prélèvements obligatoires 834,4 42,8 2,0
Principaux prélèvements 3
Taxe sur la valeur ajoutée 136,8 7,0 0,8
Taxe intérieure sur les produits pétroliers 23,8 1,2 − 1,8
Impôt sur le revenu 50,7 2,6 4,3
Contribution sociale généralisée 84,3 4,3 5,1
Impôt sur les sociétés 49,6 2,5 − 3,3
Taxe professionnelle 21,3 1,1 − 3,2
Taxes foncières (propriétés bâties et non bâties) 22,9 1,2 4,4
Taxe d’habitation 13,3 0,7 5,3
Cotisations sociales effectives 314,9 16,1 2,6
  • 1. Déduction faite des transferts fiscaux de l’État aux collectivités locales et à la sécurité sociale et des impôts dus non recouvrables.
  • 2. Déduction faite des cotisations dues non recouvrables.
  • 3. Prélèvements sans déduction des prélèvements dus non recouvrables.
  • Source : Insee, comptes nationaux, base 2000.

Les finances publiques locales se dégradent légèrement

En 2008, le déficit des administrations publiques locales se creuse de 0,9 milliard d’euros pour atteindre 8,6 milliards d’euros après 7,7 milliards en 2007.

La dépense locale décélère en 2008 (+ 3,6 % en 2008 après + 7,3 % en 2007). Les dépenses de fonctionnement demeurent dynamiques, tirées par la forte progression de la masse salariale (+ 6,4 %), due en partie aux transferts de personnels liés à la décentralisation. À champ constant, la masse salariale progresse de 3,7 %. Les prestations sociales progressent modérément (+ 2,7 %) : les dépenses des départements au titre du revenu minimum d’insertion sont stables, mais celles au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie sont dynamiques. Enfin, les dépenses d’investissement local se stabilisent en valeur. Les investissements locaux marquent une pause, comme c’est souvent le cas après une élection municipale.

Les recettes des administrations publiques locales ralentissent également (+ 3,3 % en 2008, après + 5,1 % en 2007), malgré des transferts de recettes supplémentaires de l’État représentant 1,8 milliard d’euros. En revanche, les droits de mutation à titre onéreux baissent en 2008, car le volume des transactions immobilières est moins dynamique que lors des années précédentes. Les taux des impôts directs locaux (taxe d’habitation, taxes foncières, taxe professionnelle) progressent à un rythme modéré notamment du fait du cycle électoral communal.

Les comptes sociaux faiblement déficitaires

Le solde des administrations de sécurité sociale est légèrement déficitaire en 2008, avec un besoin de financement de 0,9 milliard d’euros, contre 0,4 milliard en 2007. Cette dégradation s’explique essentiellement par une croissance plus faible des recettes : avec le retournement conjoncturel de fin d’année, la masse salariale privée augmente moins en 2008 (+ 3,5 %) qu’en 2007 (+ 4,4 %), mais néanmoins plus rapidement que le PIB. Hors recettes et dépenses exceptionnelles de 2007 liées à l’apurement de la dette de l’État vis-à-vis du régime général de sécurité sociale, les dépenses sociales progressent de 4,1 %, et les recettes de 4,0 %. La croissance contenue des cotisations (+ 2,9 %) s’explique par la montée en charge des exonérations sur les heures supplémentaires dans le cadre de la loi TEPA. Ce dernier effet est néanmoins neutre sur les ressources des comptes sociaux, puisqu’il fait l’objet d’une compensation rigoureusement équilibrée de la part de l’État.

Dans le même temps, les mesures nouvelles jouent favorablement sur les recettes des administrations de sécurité sociale, avec au total 1,7 milliard d’euros de recettes supplémentaires (prélèvement à la source de la CSG sur les dividendes notamment).

Les prestations versées par les administrations de sécurité sociale progressent au même rythme qu’en 2007 (+ 4,1 %). Les prestations vieillesse restent dynamiques (+ 5,4 %) en raison de l’arrivée à l’âge de la retraite des générations d’après-guerre. Les dépenses suivies dans le cadre de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (Ondam) progressent moins fortement qu’en 2007 (+ 3,4 % après + 4,0 % en 2007) sous l’effet notamment de la mise en œuvre de franchises médicales. Quant aux prestations chômage, elles sont quasi stables suite à la dégradation du marché du travail survenue en fin d’année 2008, alors qu’elles avaient fortement baissé en 2007. Dans le même temps, la légère baisse des investissements (− 0,7 %) freine les dépenses des administrations de sécurité sociale.

Le poids de la dette brute augmente plus fortement que celui de la dette nette

À la fin de 2008, la dette des administrations publiques au sens de Maastricht s’élève à 1 327,1 milliards d’euros, soit 68,1 % du PIB, après 63,8 % fin 2007 (tableau 5).

La contribution de l’État à la dette publique dépasse les mille milliards d’euros. Elle progresse de 107,0 milliards d’euros en 2008, soit une augmentation plus importante que son déficit (54,1 milliards d’euros). La différence résulte notamment du financement de la Société de prise de participation de l’État (11,6 milliards d’euros), de la reprise des dettes du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (8,0 milliards) et d’une hausse de la trésorerie de l’État (+ 11,8 milliards) par anticipation des dépenses de l’année 2009.

La dette des organismes divers d’administration centrale s’établit à 109,1 milliards d’euros fin 2008, en hausse de 11,4 milliards d’euros. La reprise d’une partie de la dette de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale par la Caisse d’amortissement de la dette sociale en fin d’année (10,0 milliards d’euros) et l’endettement de la Société de financement de l’économie française à hauteur de 13 milliards d’euros jouent à la hausse. À l’inverse, les reprises de dette par l’État et les remboursements de dette de l’Erap (− 6,4 milliards d’euros), de Charbonnages de France (−  2,4 milliards d’euros) et de la Caisse de la dette publique au titre de la dette de la SNCF (2,0 milliards d’euros) diminuent l’endettement.

La contribution des administrations publiques locales à la dette atteint 146,7 milliards d’euros fin 2008 contre 136,7 milliards d’euros fin 2007. Cet endettement supplémentaire a permis de financer leur déficit (8,6 milliards d’euros).

La contribution des administrations de sécurité sociale à la dette publique s’établit à 35,1 milliards d’euros. Elle baisse de 10,1 milliards d’euros par rapport à fin 2007 : d’une part, l’État a remboursé la dette du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) et, d’autre part, la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) a repris une partie de celle de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss).

La dette publique nette augmente moins rapidement que la dette au sens de Maastricht : elle s’établit à 61,3 % du PIB, après 59,1 % en 2007. En particulier, les mesures d’aide au secteur financier intervenues en fin d’année n’ont quasiment pas d’impact sur l’évolution de la dette publique nette (+ 1,0 milliard d’euros) dans la mesure où elles conduisent aussi à augmenter l’actif des administrations publiques (encadré 1).

Tableau 5 – Dette publique notifiée et dette publique nette*

Dette publique notifiée et dette publique nette*
Au 31/12/2007 Au 31/12/2008
Dette publique notifiée* Dette publique nette* Dette publique notifiée* Dette publique nette*
En milliards d’euros En % du PIB En milliards d’euros En % du PIB En milliards d’euros En % du PIB En milliards d’euros En % du PIB
État 929,2 49,0 899,5 47,5 1 036,2 53,1 995,4 51,0
Organismes divers d'administration centrale 97,7 5,2 74,4 3,9 109,1 5,6 58,2 3,0
Administrations locales 136,7 7,2 123,9 6,5 146,7 7,5 134,4 6,9
Administrations de sécurité sociale 45,2 2,4 22,8 1,2 35,1 1,8 7,9 0,4
Total administrations publiques 1 208,8 63,8 1 120,6 59,1 1 327,1 68,1 1 195,8 61,3
  • * Voir définitions.
  • Source : Insee, comptes nationaux, base 2000.

Encadrés

Les décisions prises suite à la crise financière de fin 2008

Les mesures prises suite à la crise financière de fin 2008 ont conduit à la création de deux entités, la Société de prises de participation de l’État (SPPE) et la Société de financement de l’économie française (SFEF), toutes deux classées parmi les organismes divers d’administration centrale. La SPPE s’est endettée à hauteur de 11,6 milliards d’euros et a souscrit des titres super-subordonnés émis par six établissements bancaires français pour 10,5 milliards d’euros. Elle est entrée pour le compte de l’État au capital de Dexia pour 1,0 milliard d’euros. La SFEF s’est endettée en 2008 pour 13 milliards d’euros et a effectué des prêts d’un même montant à des établissements bancaires français.

La correction au titre des dépenses militaires

En vertu de la décision d’Eurostat du 9 mars 2006, les dépenses militaires de l’État sont enregistrées depuis 2005 au moment de la livraison des matériels. Ainsi, les dépenses budgétaires effectuées au titre de livraisons futures ne sont pas prises en compte. Il en résulte une correction à la baisse du déficit depuis 2005. Elle s’élève à 0,1 point de PIB sur chacune des quatre années 2005, 2006, 2007 et 2008.

Définitions

La capacité ou le besoin de financement des administrations publiques est le solde du compte de capital. Ce solde au sens de la comptabilité nationale diffère légèrement de l’excédent ou du déficit public au sens du traité de Maastricht (déficit public notifié). L’écart provient d’un traitement différent des flux nets d’intérêts liés aux contrats d’échange de taux et de devises (opérations de swaps) effectués par les administrations publiques. En 2008, ce flux s’élève à 0,3 milliard d’euros.

La dette publique au sens de Maastricht (ou dette publique notifiée) : elle est brute, ce qui signifie que les actifs financiers des administrations publiques ne sont pas déduits de leurs dettes. Elle est évaluée en valeur nominale et est consolidée des dettes entre administrations publiques. Elle exclut certains types de passifs, essentiellement les créances commerciales et ceux liés aux délais de paiement.

La dette publique nette est égale à la dette publique notifiée diminuée des dépôts, des crédits et des titres de créance négociables (évalués à leur valeur nominale) détenus par les administrations publiques sur les autres secteurs.

Les organismes divers d’administration centrale (Odac) comprennent notamment la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) et le Fonds de réserve des retraites (FRR).

Les comptes présentés ici actualisent les agrégats publiés dans l’Informations Rapides n° 89 du 31 mars 2009 sur les « Premiers résultats des comptes des administrations publiques ». Ils diffèrent notamment en raison d’évaluations du PIB postérieures à cette date.

Pour en savoir plus

« Les comptes de la Nation en 2008 », Insee Première n° 1236, mai 2009.

« L’Économie Française », Insee Références, édition 2009.