L'emploi dans les collectivités locales au 31 décembre 2004

Frédérique Deschamps, direction régionale de Bretagne, Insee Vincent Loonis, département de l'Emploi et des revenus d'activité, Insee

Au 31 décembre 2004, 1,78 million de personnes sont employées par les collectivités territoriales et leurs établissements publics en France métropolitaine et dans les DOM. Leur nombre a augmenté légèrement plus en 2004 (1,7 %) qu'en 2003 (1,6 %). La croissance modérée des organismes communaux et intercommunaux (+ 1,5 %) contraste, en apparence, avec le dynamisme soutenu des organismes intercommunaux (+ 8,9 %). Le nombre de contrats aidés continue de baisser (– 26 800), en particulier les emplois jeunes et, dans une moindre mesure, les autres types de contrat. Hors emplois aidés, titulaires et non-titulaires contribuent à parts égales à l'augmentation d'ensemble (plus de 3 %). La part des emplois territoriaux affectés aux métiers d'animation a doublé en dix ans.  Avec 5 % de hausse en 2004, la filière incendie et secours continue sur sa lancée, alors que, dans la police municipale, l'emploi se stabilise après la forte croissance des années passées.

Publications grand public
Insee Première – No 1091
Paru le : 01/07/2006

En 2004, les emplois ont progressé de 1,7 %

Au 31 décembre 2004, les collectivités territoriales et leurs établissements publics emploient 1 777 300 personnes. Sur l'année, la hausse des effectifs s'établit à 1,7 %, légèrement plus qu'en 2003. La Fonction publique territoriale, telle que la définit l'Obsertatoire de l'emploi public (OEP) en référence aux statuts de recrutement de ses personnels, comprend au total 1 656 400 agents, en hausse de 1,5 % par rapport à 2003. Sont exclus du champ de l'analyse les salariés des établissements publics locaux industriels et commerciaux (EPIC), des groupements d'intérêt public (GIP) et des associations syndicales autorisées (ASA), qui recrutent sur des contrats de droit privé. Par ailleurs, les emplois secondaires des collectivités locales, occupés par des agents ayant un emploi principal dans le reste de l'économie, sont éliminés pour éviter des doubles comptes avec les autres fonctions publiques ou le secteur privé (tableau 1).

L'évolution récente de l'emploi dans les collectivités territoriales traduit notamment l'effet des réformes qui ont affecté leur politique de recrutement ces dernières années : développement de l'intercommunalité dans le cadre de la loi du 12 juillet 1999, mise en place depuis 2000 de transferts de compétences entre l'État et les collectivités locales et renforcement de la décentralisation avec la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, fin du dispositif des emplois aidés (CES, CEC, emplois jeunes), en attendant le déploiement, en 2005, des nouveaux contrats aidés (CAE, CAV).

Tableau 1 – Effectifs des collectivités locales et de leurs établissements au 31 décembre

Effectifs des collectivités locales et de leurs établissements au 31 décembre
1994 2003 2004
Champ de l'enquête Insee : effectif total 1 466 190 1 747 658 1 777 319
- Emplois secondaires 77 957 69 678 71 559
- ASA, GIP, OPAC et autres EPIC : emplois principaux, hors emplois aidés 29 702 45 269 48 391
- ASA, GIP, OPAC et autres EPIC : emplois aidés 1 244 1 174 925
Champ OEP, emplois principaux hors ASA, GIP, OPAC, EPIC 1 357 287 1 631 537 1 656 444
dont emplois jeunes - 33 292 20 391
dont autres emplois aidés (CES, CEC, etc.) 125 538 76 667 62 777
  • Lecture : ASA (association syndicale autorisée) ; GIP (groupement d'intérêt public) ; OPAC (office public d'aménagement et construction) ; EPIC (établissement public industriel et commercial).
  • Source : enquête sur les Personnels des Collectivités Territoriales et des Établissements Publics Locaux, Insee.

Hors emplois aidés une hausse de 3,4 % des effectifs

Hors emplois aidés, la croissance des effectifs des collectivités territoriales est de 3,4 % et profite aussi bien aux titulaires (+ 3,6 %) qu'aux non-titulaires (+ 3,3 %). Après une décroissance continue depuis quatre ans, le nombre d'assistantes maternelles s'est stabilisé : on en recense 55 400 au 31 décembre 2004 (tableau 2).

En attendant l'entrée en application, début 2005, du plan de cohésion sociale, l'emploi aidé continue de reculer, en 2004 comme en 2003. Le dispositif emplois jeunes n'accueille plus d'entrées depuis 2003 et l'arrivée à échéance sans renouvellement des contrats se poursuit (– 40 %). ; il en reste un peu moins de 21 000 au 31 décembre 2004. La baisse est moins prononcée pour les CES et CEC et les autres contrats aidés (63 200 emplois aidés de cette catégorie au 31 décembre 2004, soit –18 % sur l'année). La baisse de l'emploi aidé concerne particulièrement les communes qui voient passer le nombre de ces emplois de 81 500 en 2003 à 61 500 en 2004. La baisse relative est comparable dans les organismes départementaux. Les conseils régionaux, ont, quant à eux, très peu eu recours à ce type de contrat.

Tableau 2 – Répartition des effectifs par statut et par grand type de collectivité territoriale

Répartition des effectifs par statut et par grand type de collectivité territoriale
Statut Total Répartition (%) au 31/12/2004 dans les ...
2003 2004 % Conseils régionaux Conseils généraux Communes Groupements à fiscalité propre1
Titulaires 1 189 457 1 232 718 69,4 74,6 67,4 72,3 70,5
Non-titulaires 386 195 399 104 22,4 24,6 12,4 20,3 21,8
Assistantes maternelles 55 414 55 439 3,1 0,0 18,5 1,3 0,5
Contrats aidés (CES-CEC) 77 181 63 196 3,6 0,0 1,0 4,5 4,1
Emplois jeunes 33 952 20 897 1,2 0,2 0,5 1,2 2,7
Apprentis 5 459 5 965 0,3 0,6 0,2 0,4 0,4
Total 1 747 658 1 777 319 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
  • 1. Groupements à fiscalité propre : communautés urbaines, d'agglomération, de communes et syndicats d'agglomération nouvelle.
  • Source : enquête sur les Personnels des Collectivités Territoriales et des Établissements Publics Locaux, Insee.

Cinq ans d'intercommunalité

Le processus d'intégration intercommunale a considérablement influencé la dynamique de l'emploi des organismes communaux et intercommunaux (tableau 3). Au 1er janvier 2004, la Direction générale des Collectivités locales recense 2 525 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) contre 2 461 l'année précédente (définition). Ces EPCI couvrent 85 % des communes métropolitaines et 84 % de la population.

En termes d'emploi, au 31 décembre 2004, les EPCI à fiscalité propre emploient 121 500 agents territoriaux contre 106 800 en 2003 (+ 13,8 %). Chaque catégorie d'EPCI a évolué en fonction de son contexte propre : évolution des entités existantes, création de nouvelles unités ou changement de nature juridique d'EPCI. Toutes situations confondues, ce sont les communautés d'agglomération qui montrent le plus fort dynamisme : l'emploi y augmente de près de 34 % entre 2003 et 2004, contre 12,4 % pour les communautés de communes. Les communautés urbaines, dont le nombre est stable depuis 2000, connaissent en 2004 une croissance modérée : + 1,9 %.

En contrepartie, après une légère baisse en 2003, l'année 2004 se caractérise par une quasi-stabilité du nombre d'agents communaux. Avec 1 086 100 emplois en 2004, les communes restent cependant, et de loin, le premier employeur territorial.

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale visait notamment à réaliser des économies d'échelle par la mutualisation des moyens. Depuis la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le transfert de compétences d'une commune à un EPCI entraîne le transfert du service (avec ses agents) chargé de sa mise en œuvre.

Pour donner une première mesure de la réalité et de l'ampleur des transferts des agents territoriaux, on peut comparer l'évolution des effectifs des structures communales depuis 1999 selon leur appartenance, ou non, à un EPCI.

Entre 1999 et 2004, pour les communes n'ayant jamais appartenu à un EPCI, l'emploi des organismes communaux progresse de 11,7 %, soutenu par les SIVOM (syndicats de communes à vocation multiple) et les SIVU (syndicats de communes à vocation unique) malgré leur faible poids numérique (tableau 4). Dans les communes appartenant à un EPCI, quelle que soit la date de création ou d'adhésion, le nombre d'emplois des organismes communaux augmente de 3,4 % seulement ; dans ce cas, la dynamique de l'emploi territorial est principalement le fait des communautés auxquelles ces communes appartiennent (+ 105,3 %). Au total, depuis 1999, si l'on agrège l'ensemble des organismes communaux et intercommunaux à champ de compétence comparable, l'évolution des effectifs aura été plus sensible dans les communes isolées (+12,2 %) que dans celles appartenant à une structure intercommunale, quelle que soit la date d'adhésion (+ 9,2 %). Dans les structures intercommunales anciennes (communautés urbaines et syndicats d'agglomération nouvelle), l'emploi global a cependant peu progressé. Les communautés de communes, en général plus récentes, ayant institué la Taxe Professionnelle Unique, ont vu leurs effectifs croître davantage que les autres.

Tableau 3 – Les effectifs des collectivités territoriales au 31 décembre

Les effectifs des collectivités territoriales au 31 décembre
Effectifs totaux dont emplois principaux dont emplois aidés
1994 2003 2004 2004 2004
Ensemble collectivités locales 1 466 190 1 747 658 1 777 319 1 705 760 84 093
Organismes communaux et intercommunaux 1 192 645 1 379 874 1 400 302 1 334 090 78 746
Organismes communaux 1 088 914 1 199 583 1 204 037 1 150 564 66 695
Communes 992 066 1 085 918 1 086 139 1 038 049 61 502
Centres communaux d'action sociale 79 888 96 362 101 364 98 564 4 885
Caisses des écoles 16 960 17 303 16 534 13 951 308
Organismes intercommunaux 103 731 180 291 196 265 183 526 12 051
Communautés urbaines 23 018 30 655 31 236 30 309 447
Communautés de communes 4 172 43 238 48 613 45 712 5 038
Communautés d'agglomération 1 13 401 29 269 39 131 38 667 1 444
Syndicats d'agglomération nouvelle 2 (SAN) - 3 607 2 514 2 480 159
Syndicats de communes à vocation multiple 2 ( SIVOM) 21 869 13 043 12 089 11 239 1 086
Syndicats de communes à vocation unique (SIVU) 40 097 55 177 57 100 49 663 3 666
Autres établissements publics locaux administratifs 1 174 3 705 3 926 3 858 104
Groupements d'intérêt public 3 (GIP) - 1 597 1 656 1 598 107
Organismes départementaux et régionaux 211 565 297 383 304 922 302 983 4 130
Conseils régionaux 7 243 13 329 13 972 13 929 29
Organismes départementaux 204 322 284 054 290 950 289 054 4 101
Conseils généraux 158 450 191 544 194 777 193 591 2 939
Préfecture de police de Paris 5 946 6 411 6 490 6 490 0
Services départementaux d'incendie et de secours 18 850 53 570 55 978 55 947 515
Autres établissements publics départementaux 15 758 22 134 22 824 22 327 579
Centres de gestion de la Fonction publique territoriale 5 318 10 395 10 881 10 699 68
Autres organismes 61 980 70 401 72 095 68 687 1 217
Caisses de crédit municipal 1 158 1 029 1 014 1 010 10
Offices d'HLM 25 541 21 125 20 147 19 959 389
OPAC3 17 939 25 475 26 615 26 387 444
Autres (ASA et EPIC)3 17 342 22 772 24 319 21 331 374
  • 1. En 1994, les communautés d'agglomération n'existaient pas ; les effectifs de 1994 correspondent à ceux des districts, qui ont disparu depuis.
  • 2. Avant 2002, les SIVOM et les SAN étaient regroupés.
  • 3. Hors champ Observatoire de l'emploi public.
  • Source : enquête sur les Personnels des Collectivités Territoriales et des Établissements Publics Locaux, Insee.

Tableau 4 – Dynamique des emplois dans les communes selon leur appartenance ou non à une communauté

Dynamique des emplois dans les communes selon leur appartenance ou non à une communauté
Situation Nombre Emplois
Organismes communaux EPCI SIVOM + SIVU Ensemble
1999 2004 1999 2004 1999 2004 1999 2004
Communes n'ayant jamais appartenu à un EPCI 5 173 234 004 261 398 sans objet 7 873 10 059 241 877 271 457
dont Île-de-France 594 165 538 187 076 2 073 2 853 167 611 189 929
Reste de la métropole + DOM 4 579 68 466 74 322 5 800 7 206 74 266 81 528
Communes appartenant à un EPCI en 2004 31 449 910 430 941 139 59 177 121 494 57 330 58 995 1 026 937 1 121 628
dont Communautés d'agglomération 2 631 424 806 436 592 11 798 39 131 15 928 15 743 452 532 491 466
Communautés de communes 28 429 363 651 380 129 20 256 48 613 38 780 40 338 422 687 469 080
avec Taxe professionnelle unique (TPU) 10 399 178 576 188 027 8 521 23 243 16 908 18 307 204 005 229 577
Communautés urbaine 355 112 840 114 692 24 817 31 236 2 622 2 859 140 279 148 787
Syndicats d'agglomération nouvelle (SAN ) 34 9 133 9 726 2 306 2 514 0 55 11 439 12 295
Communes ayant appartenu à un EPCI mais en étant sortie 60 1 485 1 500 47 81 122 1 532 1 500
Ensemble des communes 36 682 1 145 919 1 204 037 59 224 121 494 65 284 69 176 1 270 346 1 394 585
  • Lecture : EPCI = Établissement public de coopération intercommunale.
  • Source : enquête sur les Personnels des Collectivités Territoriales et des Établissements Publics Locaux, Insee et DGCL.

Le poids de la filière animation a doublé en dix ans

La structure des emplois par filière (tableau 5) est inchangée : les filières technique et administrative restent prépondérantes avec 69 % des emplois. Ce poids relatif tend cependant à diminuer, au profit principalement de la filière animation dont la part a presque doublé en 10 ans. En 2004, ce sont les métiers de l'animation qui se sont le plus développés (+ 12,3 %), loin devant la filière incendie et secours (+ 5,0 %). La croissance de la filière culturelle (+ 5,0 %) reflète pour l'essentiel la fin de la mise à disposition par l'État des conservateurs du patrimoine auprès des collectivités territoriales. Depuis le 5 janvier 2005, ces fonctions ne peuvent plus être exercées que par la voie du détachement. Par conséquent, les collectivités territoriales se sont substituées à l'État en tant qu'employeur dans les cadres d'emploi concernés : conservateurs, attachés de conservation, assistants de conservation du patrimoine, ce qui explique la progression apparente de ces emplois.

Après la hausse des années précédentes, la filière police municipale se stabilise avec environ 21 500 emplois au 31 décembre 2004.

En volume, ce sont les emplois de catégorie C qui connaissent l'évolution la plus marquée : + 8 700 agents d'animation, + 7 300 agents d'entretien, + 7 000 agents administratifs. Toutefois, compte tenu de leur poids important, ces variations ne sont pas d'ampleur à modifier la structure des emplois par catégorie hiérarchique.

Tableau 5 – Les effectifs des collectivités territoriales par filière et catégorie hiérarchique

Les effectifs des collectivités territoriales par filière et catégorie hiérarchique
Effectifs au 31 décembre 2004 (*) Répartition des effectifs (%) Proportion de titulaires (%) Répartition par catégorie hiérarchique (%)
1994 2004 A B C
Administrative 387 869 22,2 23,8 83,8 17,2 14,8 68,0
Technique 732 653 49,5 44,9 78,0 2,8 4,9 92,3
Culturelle 72 098 4,0 4,4 63,2 26,8 46,1 27,1
Sportive 19 749 1,2 1,2 70,1 6,4 77,3 16,3
Sociale (hors assistantes maternelles) 161 845 10,1 9,9 74,5 2,7 29,2 68,1
Médico-sociale 75 227 4,5 4,6 75,9 18,2 25,0 56,8
Médico-technique 3 484 0,2 0,2 72,9 8,2 64,3 27,5
Incendie-secours 46 377 2,8 2,8 99,2 6,5 9,4 84,0
Police municipale 21 456 1,5 1,3 96,9 0,0 2,9 97,1
Animation 89 244 2,9 5,5 31,7 0,3 14,4 85,3
Autres 15 009 0,7 0,9 10,2 78,3 21,7 -
Non déterminée 6 811 0,4 0,4 3,9 - - -
Total 1 631 822 100,0 100,0 75,5 8,7 14,2 77,1
  • (*) Hors emplois jeunes, CES, CEC et autres emplois aidés.
  • Source : enquête sur les Personnels des Collectivités Territoriales et des Établissements Publics Locaux, Insee.

Des situations contrastées selon les départements

Hors emplois aidés, l'emploi territorial augmente dans toutes les régions, particulièrement en Alsace et en Corse (respectivement + 3,1 % et + 5,0 %). Ce n'est pas le cas des départements : la majorité d'entre eux, en métropole et dans les DOM, présente une hausse inférieure à 4 % et 13 départements enregistrent même une baisse globale.

Le taux d'administration communale (totalisant les agents des organismes communaux) est assez fortement dépendant de la présence d'une structure intercommunale de grande taille : communautés urbaines, communautés d'agglomération ou syndicats d'agglomération nouvelle. La plupart des départements présentant un taux d'administration communale inférieur à 17,8 ‰ comprennent au moins une communauté dont l'effectif est important (Bas-Rhin, Loire-Atlantique, Rhône ou Finistère). À l'inverse, l'Île-de-France présente une faible proportion de structures intercommunales : le taux d'administration communale y est, par conséquent, très élevé

Sources

L'enquête recense les personnes rémunérées par les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs, industriels ou commerciaux au 31 décembre de chaque année. Les organismes privés ou semi-publics d'administration locale financés majoritairement sur fonds publics sont exclus du champ de l'enquête depuis 2000.

L'enquête ne concerne pas les établissements de la Fonction publique hospitalière (hôpitaux et maisons de retraite) ni les organismes consulaires (chambres d'agriculture, de commerce et d'industrie, de métiers).

Tous les agents rémunérés en décembre sont recensés au titre de leur(s) organisme(s) payeur(s). Un même agent peut donc avoir plusieurs emplois.

Les groupements à fiscalité propre (GFP) regroupent communautés urbaines, communautés d'agglomération, communautés de communes et syndicats d'agglomération nouvelle.

Les effectifs de 2003 ont été révisés par rapport à la précédente publication, d'une part pour rectifier des erreurs détectées au retour des enquêtes suivantes, d'autre part pour tenir compte des organismes entrés dans le champ en 2004.

Définitions

Établissement public de coopération intercommunale (EPCI) : ce sont des regroupements de communes ayant pour objet l'élaboration de « projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité ». Ils sont soumis à des règles communes, homogènes et comparables à celles de collectivités locales. Les communautés urbaines, communautés d'agglomération, communautés de communes, syndicats d'agglomération nouvelle, syndicats de communes et syndicats mixtes sont des EPCI.