L’emploi dans les collectivités locales au 31 décembre 2006

Stéphanie Lemerle - Guillaumat, division Exploitation des fichiers administratifs, Claudine Maillard-Barbé et Anthony le Mat, direction régionale de Bretagne, Insee

En 2006, les collectivités territoriales emploient 60 000 salariés de plus qu’en 2005, soit une augmentation de 3,3 %. Cette croissance s’explique, en partie, par l’intégration des agents non titulaires de l’État dans la fonction publique territoriale (conseils régionaux et généraux) au titre de la loi relative aux libertés et responsabilités locales de 2004. Toutefois, depuis 1990, l’emploi territorial a crû trois fois plus vite que l’emploi total, avec une accélération liée à la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Même si l’État reste le premier employeur public, près d’un tiers des agents de la Fonction publique relève désormais d’un employeur territorial.

Publications grand public
Insee Première – No 1205
Paru le : 01/07/2008

1 864 676 personnes travaillent dans les collectivités territoriales

Au 31 décembre 2006, les collectivités territoriales et leurs établissements publics de la France métropolitaine et des Dom emploient 1 865 000 personnes, soit 60 000 de plus qu’un an auparavant. Sur l’année, cette hausse représente une progression de 3,3 %. Le nombre d’agents travaillant pour la fonction publique territoriale selon la définition de l’Observatoire de l’emploi public (OEP) est de 1 737 000, en hausse de 3,1 % par rapport à 2005 . Cette augmentation des emplois de la fonction publique territoriale est sans équivalent depuis 2002 (tableau 1). La croissance annuelle était de 1,6 % en moyenne, au cours des cinq années précédentes. Elle s’explique, en partie, en 2006 par des transferts de gestion de personnels de l’État aux régions et aux départements. Hors ces transferts, l’emploi dans les collectivités locales et leurs établissements publics locaux croît en 2006 un peu plus rapidement que les années précédentes.

Tableau 1 – Effectifs des collectivités locales et de leurs établissements au 31 décembre

Effectifs des collectivités locales et de leurs établissements au 31 décembre
2001 2002 2003 2004 2005 2006
Champ de l’enquête Insee : effectif total 1 668 359 1 719 247 1 747 658 1 777 319 1 804 956 1 864 676
Emplois secondaires 73 404 69 050 69 678 71 559 70 951 73 922
ASA, GIP, OPAC et autres EPIC* : emplois principaux, hors emplois aidés 39 641 42 142 45 269 48 391 49 247 52 750
ASA, GIP, OPAC et autres EPIC : emplois aidés 1 863 1 726 1 174 925 673 1 041
Champ OEP, emplois principaux hors ASA, GIP, OPAC, EPIC 1 553 451 1 606 329 1 631 537 1 656 444 1 684 085 1 736 963
Évolution 3,4 % 1,6 % 1,5 % 1,7 % 3,1 %
dont emplois aidés sur le champ OEP 146 908 142 951 109 959 83 168 70 726 74 462
  • *ASA : association syndicale autorisée ; GIP : groupement d'intérêt public ; OPAC : office public d'aménagement et construction ; EPIC : établissement public industriel et commercial.
  • Source : Insee, Enquête sur les personnels des collectivités territoriales et des établissements publics locaux.

Croissance des effectifs des conseils régionaux et généraux

Le nombre d’agents employés par les conseils régionaux est passé de 15 200 fin 2005 à 22 600 fin 2006, soit une augmentation de 49 % (tableau 2). La plus grande partie de cette hausse s’explique par la prise en charge au 1er janvier 2006, par les conseils régionaux, de personnels antérieurement employés par l’État, au titre de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales . Ces agents, pour l’essentiel des non-titulaires de l’État, sont reclassés dans les cadres d’emplois de non-titulaires ouverts par la fonction publique territoriale pour les TOS (techniciens et ouvriers de services) de l’Éducation nationale. Ils sont majoritairement en poste dans les lycées.

Dans les conseils généraux, la croissance sur un an est de 7,5 %, ce qui représente 15 000 salariés de plus ; environ 20 % de cette hausse s’explique, comme pour les régions, par des transferts de personnels non titulaires de l’État. La filière administrative connaît une progression du même ordre pour les attachés, les rédacteurs, les adjoints et les agents administratifs, sans doute pour assurer la gestion des personnels transférés. Il s’agit, pour l’essentiel, de personnels titulaires. Enfin, la prise en charge par les conseils généraux de l’entretien des routes nationales explique la forte progression des ingénieurs, techniciens, agents de maîtrise et agents techniques (+ 2 000).

Les transferts de personnels de l’éducation nationale et des directions départementales de l’équipement ont commencé en 2005. Les agents non titulaires admis directement, à partir du 1er janvier 2006, dans la fonction publique territoriale, viennent grossir le nombre de non-titulaires dans les organismes départementaux et régionaux. Pour les titulaires, l’essentiel du transfert reste à faire, puisque près de 90 000 TOS et personnels des Directions départementales de l’équipement (DDE) doivent passer dans les deux ans à venir sous la gestion administrative de la fonction publique territoriale. Ces agents peuvent cependant exercer un droit d’option : soit ils restent fonctionnaires de l’État en optant pour un détachement de longue durée dans la fonction publique territoriale, soit ils choisissent de devenir fonctionnaires territoriaux.

En août 2006, la moitié des personnels TOS titulaires avaient déjà fait valoir leur droit d’option, en choisissant pour les trois quarts d’entre eux une intégration dans la fonction publique territoriale (bibliographie). La gestion des ressources humaines constitue un défi pour les collectivités locales. En effet, ces nouveaux personnels, majoritairement de catégorie C, exercent des métiers avec lesquels les collectivités locales sont peu familiarisées.

Tableau 2 – Les effectifs par type de collectivité territoriale

Les effectifs par type de collectivité territoriale
Effectifs totaux dont emplois principaux dont emplois aidés
2005 2006 2006 2006
Ensemble collectivités locales 1 804 956 1 864 676 1 790 754 75 503
Organismes communaux et intercommunaux 1 422 867 1 457 482 1 389 024 68 900
Organismes communaux 1 214 918 1 233 543 1 179 176 59 052
Communes 1 094 014 1 106 851 1 058 461 52 728
Centres communaux d’action sociale 104 117 108 904 105 646 5 489
Caisses des écoles 16 787 17 788 15 069 835
Organismes intercommunaux 207 949 223 939 209 848 9 848
Communautés urbaines 31 697 31 949 31 022 313
Communautés de communes 53 038 59 407 55 880 4 044
Communautés d’agglomération 44 206 48 688 48 246 1 107
Syndicats d’agglomération nouvelle 2 543 2 499 2 464 ns
Syndicats de communes à vocation multiple 11 618 11 549 10 698 810
Syndicats de communes à vocation unique 58 597 61 451 53 290 2 626
Autres établissements publics locaux administratifs 4 459 5 488 5 391 671
Groupements d’intérêt public* 1 791 2 908 2 857 245
Organismes départementaux et régionaux 310 451 335 086 332 969 5 517
Conseils régionaux 15 169 22 599 22 523 223
Organismes départementaux 295 282 312 487 310 446 5 294
Conseils généraux 198 190 213 053 211 753 4 357
Préfecture de police de Paris 6 325 6 215 6 215 ns
Services départementaux d’incendie et de secours 57 022 58 178 58 141 170
Autres établissements publics départementaux 23 011 23 529 23 038 702
Centres de gestion de la fonction publique territoriale 10 734 11 512 11 299 54
Autres organismes 71 638 72 108 68 761 1 086
Caisses de crédit municipal 990 946 940 ns
Offices d’HLM 19 300 17 007 16 887 287
OPAC* 27 388 30 217 29 930 438
Autres (ASA et EPIC)* 23 960 23 938 21 004 358
  • * N'entrent pas dans le champ de l'Observatoire de l'emploi public.
  • Source : Insee, Enquête sur les personnels des collectivités territoriales et des établissements publics locaux.

La part des communes dans l’emploi territorial baisse

Même si les emplois communaux (communes, CCAS et caisses des écoles) progressent légèrement plus en 2006 qu’en 2005 (1,2 % contre 0,7 %), leur part dans l’emploi territorial continue de diminuer, passant de 67,3 % à 66,2 %. Cette baisse s’explique pour moitié par la forte progression, en 2006, des organismes départementaux et régionaux et de manière plus structurelle par la hausse régulière depuis 1999 de l’emploi dans les organismes intercommunaux.

La part des organismes intercommunaux dans l’emploi territorial augmente de 0,5 point, soit légèrement moins que le rythme annuel moyen observé depuis la promulgation de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Les structures les plus dynamiques restent les communautés d’agglomération (7,5 % d’emplois en plus en 2006) et les communautés de communes (+ 10,7 %). Au 1er janvier 2007, plus de 91 % des communes appartiennent à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI - définitions ).

Des non-titulaires pour les régions et de nouveaux emplois aidés pour les communes et les départements

La proportion de titulaires dans l’emploi territorial est stable en 2006, proche de 70 % (tableau 3). Depuis 1989, elle a progressé de 8 points. Elle reste cependant inférieure aux taux observés dans les deux autres fonctions publiques (plus de 85 %). Suivant le type de collectivité locale, ce taux est plus ou moins élevé. Dans les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), 98 % des salariés sont titulaires contre 31 % seulement dans les Caisses des écoles. Dans les conseils régionaux, la part des non-titulaires progresse de près de 15 points en 2006, du fait du transfert des quelque 4 000 non-titulaires techniciens et ouvriers de services (TOS) du ministère de l’éducation nationale.

Suite à la mise en œuvre du plan de cohésion sociale de 2005, on compte 10 000 contrats aidés supplémentaires en 2006 dans les collectivités locales. Les nouveaux contrats (contrats d’avenir ou contrats d’accompagnement dans l’emploi) sont à durée déterminée. D’une durée généralement inférieure à une année, ils s’adressent à des jeunes possédant une formation insuffisante ou à un public en difficulté. La loi relative aux libertés et responsabilités locales de 2004 n’a pas prévu le transfert des contrats aidés. Les collectivités locales les recrutent donc directement. En pratique, ce sont surtout les communes et les départements qui en embauchent : presque 3 000 contrats de plus en 2006 pour chacune de ces collectivités. À l’inverse, les contrats « emplois jeunes » s’éteignent ; il en reste à peine 5 500, soit dix fois moins qu’à leur apogée, en 2002. Pour cette raison et malgré la hausse des recrutements en 2006, le nombre d’emplois aidés en 2006 tous contrats confondus dans les communes est légèrement inférieur (−1,2 %) à celui observé en 2005.

Tableau 3 – Répartition des effectifs par statut et par grand type de collectivité territoriale

Répartition des effectifs par statut et par grand type de collectivité territoriale
Statut Emploi total Évolution 2005 - 2006 ( %)
2005 2006 Répartition en 2006 ( %) Conseils régionaux Conseils généraux Communes Group. à fiscalité propre*
Titulaires 1 267 966 1 298 725 69,6 17,6 4,1 1,0 8,2
Non-titulaires 402 852 426 335 22,9 143,8 24,9 2,4 9,8
Contrats aidés 71 399 75 503 4,0 ns 131,1 -1,2 1,8
Assistantes maternelles 55 992 56 567 3,0 // 2,5 -3,0 20,3
Apprentis 6 747 7 546 0,4 23,6 5,5 10,6 26,7
Total 1 804 956 1 864 676 100,0 49,0 7,5 1,2 8,4
  • * Groupements à fiscalité propre : communautés urbaines, d'agglomération, de communes et syndicats d'agglomération nouvelle.
  • Source : Insee, Enquête sur les personnels des collectivités territoriales et des établissements publics locaux.

L’animation, une filière dynamique

La forte progression de la filière animation a marqué les six dernières années : ses emplois ont augmenté de plus de 70 % depuis 2001. Elle est la 4e filière employeuse de la fonction publique territoriale avec plus de 104 000 salariés (6,1 % de l’emploi territorial). Les deux tiers d’entre eux sont des non-titulaires souvent à temps partiel et dans leur quasi-totalité des agents de catégorie C (tableau 4). Les animateurs territoriaux participent dans les temps péri et post scolaires à la co-éducation des enfants et des jeunes, mais ont aussi pour rôle de favoriser les activités culturelles pour un public plus âgé, notamment des personnes du 3e âge. La filière médico-sociale, qui emploie 79 600 personnes en 2006, affiche également un fort dynamisme (+ 3,2 %). C’est vraisemblablement la conséquence du développement des services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) et de la montée en charge de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA).

Le reste des emplois se répartit principalement dans deux filières : un quart des personnels territoriaux travaillent dans la filière administrative et 45 % dans la filière technique. Dans la filière administrative, les cadres d’emplois concernant les attachés et les rédacteurs continuent de progresser. Dans la filière technique, les cadres d’emplois qui augmentent le plus sont les agents TOS des établissements publics locaux d’enseignements (EPLE), les ingénieurs, techniciens supérieurs et contrôleurs des travaux, pour les raisons évoquées précédemment.

Tableau 4 – Les effectifs des collectivités territoriales par filière et catégorie hiérarchique

Les effectifs des collectivités territoriales par filière et catégorie hiérarchique
Filières Effectifs1 au 31 décembre Évolution 2001 - 2006 ( %) Proportion de titulaires en 2006 ( %) Répartition par catégorie hiérarchique en 2006 ( %)
2001 2006 A B C
Administrative 343 274 410 649 19,6 83,8 17,6 16,0 66,5
Technique 676 598 765 503 13,1 77,8 3,2 5,1 91,7
Culturelle 63 133 75 500 19,6 66,2 24,1 48,0 27,9
Sportive 17 784 20 849 17,2 68,5 6,6 75,6 17,9
Sociale (hors assistantes maternelles) 145 379 167 376 15,1 75,2 2,7 30,4 66,9
Médico-sociale 68 872 79 631 15,6 75,9 29,8 12,5 57,7
Médico-technique 3 433 3 560 3,7 72,9 7,3 62,9 29,8
Incendie-secours 40 366 47 729 18,2 99,5 6,8 10,9 82,3
Police municipale 19 327 22 257 15,2 95,4 0,0 7,6 92,4
Animation 61 063 104 506 71,1 34,2 0,0 13,7 86,3
Autres 14 202 16 376 15,3 9,3 78,5 21,5 -
Non déterminée 5 009 11 124 122,1 4,8 - - -
Total 1 458 440 1 725 060 18,3 71,5 9,3 14,3 76,4
  • 1. Hors emplois jeunes, CES, CEC et autres emplois aidés.
  • Source : Insee, Enquête sur les personnels des collectivités territoriales et des établissements publics locaux.

La décentralisation a stimulé l’emploi territorial

La croissance des emplois territoriaux est rythmée depuis deux décennies par les lois de décentralisation et le transfert progressif aux collectivités territoriales de compétences régaliennes auparavant exercées par l’État. Ainsi, dans les organismes départementaux, le nombre d’emplois, relativement stable jusqu’en 1996, augmente fortement depuis, au rythme annuel moyen de 4 %. La loi confiant la gestion de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) aux départements date de 2001. La politique d’insertion a été confiée aux départements dès 1988, mais le pilotage du RMI ne leur a été complètement transféré qu’au 1er janvier 2004. Avec l’acte II de la décentralisation, la loi relative aux libertés et responsabilités locales de 2004 joint au transfert de compétences le transfert des personnels de l’État vers les régions et départements.

Par ailleurs, l’offre de services communaux s’est amplifiée pour répondre à la forte augmentation de la population urbaine à partir des années 1990. La progression de l’emploi dans les organismes communaux, d’environ 1 % par an, s’est accélérée avec la mise en œuvre de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, pour se stabiliser à environ 3 % de croissance annuelle depuis.

Globalement, de 1990 à 2006, l’emploi public hors emplois aidés a progressé de 20,7 % : 42,5 % de cette croissance est due à la fonction publique territoriale, 21,7 % à la fonction publique hospitalière et seulement 9,4 % à la fonction publique d’État. À titre de comparaison, pendant la période 1990-2006, l’emploi total a progressé de 13 % (graphique). Même si l’État reste le premier employeur public (et le premier employeur de France), avec 2,5 millions d’agents fin 2006, la part de la fonction publique territoriale dans l’emploi public a progressé de près de cinq points depuis 1990. Presque un tiers des agents de la Fonction publique relève désormais d’un employeur territorial.

Graphique 1 – Évolution de l'emploi entre 1990 et 2006

  • Source : Insee, estimations d'emploi et enquêtes sur les personnels des collectivités territoriales et des établissements publics locaux.

Sources

L’enquête sur les personnels des collectivités territoriales et des établissements publics locaux (Colter) recense les personnes rémunérées par les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs, industriels ou commerciaux au 31 décembre de chaque année. Les organismes privés ou semi-publics d’administration locale financés majoritairement sur fonds publics sont exclus du champ de l’enquête depuis 2000. L’enquête couvre la France métropolitaine et les quatre départements d’outre-mer (régions ultrapériphériques au sens de la Communauté européenne) ainsi que Saint-Pierre et Miquelon.

Tous les agents rémunérés en décembre sont recensés au titre de leur(s) organisme(s) payeur(s). Un même agent peut donc avoir plusieurs emplois.

Définitions

Fonction publique territoriale selon l’observatoire de l’emploi public (OEP) : la fonction publique est définie en référence aux statuts de recrutements de ses personnels. Sont exclus du champ les établissements publics locaux industriels et commerciaux (EPIC), les groupements d’intérêt public (GIP) et les associations syndicales autorisées (ASA). De plus, les emplois secondaires des collectivités locales, occupés par des agents ayant un emploi principal dans le reste de l’économie, ne sont pas comptés.

Établissement public de coopération intercommunale (EPCI) : ce sont des regroupements de communes ayant pour objet l’élaboration de « projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité ». Ils sont soumis à des règles communes, homogènes et comparables à celles de collectivités locales. Les communautés urbaines, communautés d’agglomération, communautés de communes, syndicats d’agglomération nouvelle, syndicats de communes et syndicats mixtes sont des EPCI. Les groupements à fiscalité propre (GFP) regroupent communautés urbaines, communautés d’agglomération, communautés de communes et syndicats d’agglomération nouvelle.

Les principales compétences transférées suite à la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales : les aides économiques individuelles aux entreprises ; la gestion et le pilotage du RMI, ainsi que la gestion de plusieurs fonds sociaux comme le fonds de solidarité logement (FSL) ; l’essentiel du réseau routier national transféré aux départements, l’État ne conservant que la responsabilité des grands itinéraires nationaux ; les ports et aéroports transférés aux collectivités locales, à l’exception des plus grands ; en Île-de-France, le syndicat des transports de l’Île-de-France (la région devient majoritaire) ; le logement social (essentiellement vers les conseils généraux) ; les programmes régionaux de santé publique établis par les régions en complément des plans de l’État ; la gestion des personnels techniques, ouvriers et de service de l’éducation nationale ; la gestion du patrimoine culturel. Pour les personnels titulaires TOS de l’éducation nationale, le droit d’option pouvait être prononcé soit avant le 31 août 2006 pour une intégration dans la fonction publique territoriale au 1er janvier 2007, soit avant le 31 août 2007 pour une intégration au 1er janvier 2008. Concernant les agents des DDE, les décrets de transferts définitifs des services des routes nationales et départementales ont été publiés en fin d’année 2006 et le droit d’option n’a été ouvert aux agents qu’à partir du 1er janvier 2007.