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Pages de Profils n°92 - juin 2011

Connaître pour agir : des indicateurs au service des politiques sociales

Pierre Chaillot et Danièle Lavenseau, Service Études et Diffusion
Paule Laidebeur, Conseil Général du Nord

Choisir les indicateurs les plus adaptés à l’appréhension de la pauvreté n’est pas chose aisée. Le pilotage des politiques publiques requiert de disposer d’une information pertinente et cohérente à l’échelle nationale comme locale. La mise à disposition d’un socle d’indicateurs communs à l’ensemble des conseils généraux dans le domaine de l’action sociale, en coordination avec le Conseil national de l’information statistique (Cnis), offre de nouvelles méthodes de travail. Les analyses qui en découlent peuvent aider aux choix des politiques prioritaires à de multiples échelles, du département à la commune.

Sommaire

Publication

Le groupe de travail indicateurs sociaux départementaux du Cnis, mis en place en 2008 a permis de constituer et de mettre à disposition un noyau dur d’indicateurs pertinents. Il offre une lecture partagée à tous les départements et facilite la compréhension des différents phénomènes en rapport avec les quatre principaux domaines de l’action sociale départementale : personnes âgées, enfance et jeunesse en danger, insertion, personnes en situation de handicap (cf. Pour en savoir plus)

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Des analyses nationales et locales ont été conduites pour éprouver la justesse de la sélection de ces indicateurs. Une première étude a permis d’analyser les différences entre départements en termes de proportion de la population bénéficiant d’aides à l’insertion ou d’aides à destination des personnes âgées, en regard des indicateurs de contexte démographique, économique ou social (cf. Pour en savoir plus).

À travers l’axe relatif à la précarité, la présente étude illustre comment, en mobilisant quelques indicateurs de contexte choisis dans le socle d’indicateurs défini par le groupe du Cnis, il est possible de proposer une typologie des territoires sur le thème de la précarité à un niveau départemental et infradépartemental, offrant une lecture homogène aux différents échelons géographiques.

Une approche spatiale de la vulnérabilité sociale en France

Une sélection d’indicateurs relatifs aux revenus, aux niveaux sociaux, à la vie active et aux parcours scolaires (cf. encadré 1) permet de rendre compte de diverses insuffisances de ressources monétaires et de situations de précarité. L’analyse de ces indicateurs fait apparaître dix groupes de départements. Les départements s’opposent d’abord par la nature de la population touchée par la pauvreté (enfants et jeunes, personnes âgées ou tous les âges ; familles monoparentales, ensemble des familles avec enfants ou autres ménages). Vient ensuite l’opposition entre pauvreté et niveau de vie élevé, puis l’hétérogénéité entre les niveaux de vie au sein d’un même espace, et enfin la fréquence du chômage de longue durée parmi la population d’âge actif.

Cette analyse permet de caractériser les départements les plus pauvres selon les spécificités de la population qui y subit plus qu’ailleurs la précarité : personnes âgées pour un groupe, enfants et familles pour un autre, familles monoparentales dans le troisième. Enfin un revenu médian élevé ou comparable à la moyenne des territoires n’est pas nécessairement signe que la population est à l’abri de la précarité. Il peut cacher une grande hétérogénéité des situations, sa confrontation aux autres indicateurs permet alors d’identifier les situations de vulnérabilité sociale. Cette analyse conforte et complète d’autres études conduites sur cette problématique (cf. Pour en savoir plus).

Le territoire français présente un clivage nord-sud, avec les situations de pauvreté des moins de 65 ans les plus intenses à l’extrême nord et à l’extrême sud. Au nord de la France et en Seine-Saint-Denis, la pauvreté concerne davantage les familles avec enfants et les jeunes de moins de 20 ans. Les difficultés scolaires sont plus fréquentes et les bénéficiaires de la protection de l’enfance sont plus nombreux.

Parmi les départements à niveau de vie le plus élevé, situés principalement en Île-de-France et dans la région lyonnaise, la pauvreté est moins présente, sauf à Paris qui se singularise par une intensité de la pauvreté élevée.

Géographiquement, à l’opposé, les départements du pourtour méditerranéen sont également touchés par la pauvreté et le chômage de longue durée. Les inégalités de niveau de vie sont les plus fortes et ressortent comme un trait caractéristique de ces espaces. Ce sont les familles monoparentales qui sont surreprésentées parmi la population des ménages pauvres.

Dans les départements du pourtour du Massif central, c’est surtout la pauvreté des personnes âgées qui domine, combinée à une fréquence plus forte des bénéficiaires de l’Allocation aux adultes handicapés (AAH). Deux groupes de départements aux niveaux de vie inférieurs à la moyenne, se caractérisent par une pauvreté marquée. L’un, composé de départements situés dans une large moitié nord, regroupe une population composée d’enfants plus nombreux, de jeunes et de familles monoparentales. L’autre, situé dans un grand quart sud-ouest concerne une population âgée présentant des inégalités de niveau de vie. Un autre groupe plus diffus se caractérise par une pauvreté de niveau médian, moins intense, et un chômage moins élevé où la population est également âgée.

Enfin, un ensemble composé essentiellement de départements bretons ou de la façade atlantique concerne une population moins pauvre que la moyenne souvent composée d’enfants et de jeunes.
Les départements corses sont en position isolée 1.

1 Le taux de pauvreté y est très élevé, mais la pauvreté concerne davantage qu’ailleurs les adultes à partir de 30 ans.

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Encadré 1 : Méthodologie de la constitution des dix classes de départements

Une première analyse a permis de faire émerger les variables qui contribuent le plus à l’analyse et à la différenciation des départements en termes de précarité : intensité plus ou moins grande de la pauvreté, bénéficiaires des minima sociaux, difficultés et échecs scolaires, emploi non qualifié, fréquence de la demande d’emploi de longue durée, inactivité. La détermination des variables les plus contributives a conduit, dans un second temps, à l’élaboration des classes. Les groupes de départements ont ensuite été constitués selon leur inscription sur ces différents axes d’analyse de telle sorte que les différences entre les groupes sont les plus fortes tandis que les écarts au sein des groupes sont les plus faibles. Les 24 variables actives retenues pour l’analyse se répartissent selon quatre thématiques :

Tableau de méthodologie de la constitution des dix classes de départements
Revenus Emploi Aides sociales Éducation
Part des revenus autres que des prestations sociales dans le revenu disponible des personnes pauvres Part des demandeurs d'emploi de longue durée dans la population 15 à 64 ans Part des prestations familiales dans le revenu disponible des personnes pauvres Part des jeunes de 17 ans en grave difficulté scolaire
Part des couples avec enfant parmi les ménages pauvres Taux de chômage Taux de bénéficiaires de l'ASE Retard scolaire en sixième
Part des ménages complexes et des personnes seules parmi les ménages pauvres Part des personnes couvertes par le RSA socle Taux de bénéficiaires du minimum vieillesse Proportion de jeunes non diplômés
Part des familles monoparentales parmi les ménages pauvres Part des actifs en emploi non qualifié Taux de bénéficiaires de l'ASS  
Part des 0 à 19 ans dans la population pauvre Part des inactifs n'ayant jamais travaillé Taux de bénéficiaires de l'AAH  
Part des 65 ans et plus dans la population pauvre      
Pauvreté des personnes de 65 ans et plus      
Intensité de la pauvreté      
Pauvreté      
Inégalité des revenus      
Niveau de vie médian      

Identifier les territoires les plus confrontés à la précarité

Le choix de la maille d’observation infradépartementale est délicat. Les zonages d’intervention des conseils généraux ne constituent pas des mailles géographiques directement accessibles et uniformisées sur tout le territoire français. La première analyse a été effectuée au niveau de la zone d’emploi, qui présente le double avantage d’avoir une définition nationale et de constituer un niveau géographique courant de mise à disposition d’indicateurs. La plupart des indicateurs choisis, à l’exception des indicateurs de pauvreté monétaire, sont disponibles à cet échelon géographique. Des indicateurs remplaçants à partir des revenus fiscaux et des bas revenus ont été utilisés, afin de situer les territoires sur une échelle de revenus , (cf. Pour en savoir plus), annexes.

De même qu’une lecture synoptique sur l’ensemble des départements permet d’apprécier et de qualifier la vulnérabilité sociale pour le territoire de compétence d’un Département, une analyse comparée des situations pour toutes les zones d’emploi d’un espace de référence délivre une lecture plus fine de l’intensité des formes de pauvreté. Cette démarche a été conduite sur le Nord et le Pas-de-Calais qui présentent des enjeux sociaux similaires à l’échelle départementale. Elle pourrait être étendue à l’avenir aux départements de la Somme, de l’Aisne et des Ardennes (cf. carte 1).



En Nord-Pas-de-Calais, les trois zones d’emploi de Valenciennes, Sambre-Avesnois et Lens-Hénin présentent des difficultés marquées, à l’opposé des zones d’emploi de Lille, Flandre-Lys, et Artois-Ternois. Parmi les neuf zones restantes, celles de Roubaix-Tourcoing, du Calaisis et du Boulonnais sont les plus en difficulté, à l’opposé de celles de Berck-Montreuil et Dunkerque. Enfin, les zones du Douaisis, du Cambrésis, de Béthune-Bruay et de Saint-Omer sont en position médiane. Sont ainsi formées par une méthode dichotomique cinq classes d’intensité de la précarité dans la région (cf. carte 2).



Les zones d’emploi de Valenciennes, Sambre-Avesnois et Lens-Hénin présentent de nombreuses difficultés sur les thèmes de la pauvreté-précarité. Au regard de la formation-emploi, elles présentent de faibles taux d’emploi, peu de femmes actives de 25 à 49 ans, des taux élevés d’employés non qualifiés et un faible taux de diplômés du supérieur. Du point de vue de l’aide sociale, on constate de forts taux de personnes allocataires du RSA socle et de l’AAH. Enfin du côté des revenus, de nombreuses personnes sont sous le seuil des bas revenus. Les médianes et le premier décile des revenus fiscaux sont les plus faibles de la région. Les rapports interquartiles des revenus fiscaux sont élevés, signe d’inégalités marquées de revenu. Au sein de cette classe, la zone d’emploi de Lens-Hénin se démarque par une espérance de vie plus faible qu’ailleurs, un plus fort taux de demandeurs d’emploi de longue durée, et une part plus élevée d’ouvriers retraités.

À l’opposé, les zones de Lille, Flandre-Lys, et Artois-Ternois sont celles qui présentent le moins de difficultés relativement à la référence régionale. Côté formation-emploi, les parts d’employés non qualifiés et d’ouvriers retraités sont faibles. Ces zones présentent peu d’enfants avec un retard scolaire à l’entrée en sixième. La zone de Lille présente de forts taux de cadres en activité et retraités, de femmes actives de plus de 50 ans et de diplômés du supérieur. Au regard de l’aide sociale, peu de personnes bénéficient de l’AAH. Les zones de Flandre-Lys et d’Artois-Ternois ont peu d’allocataires du RMI et du RSA socle. Dans ces deux zones, peu de personnes sont sous le seuil de bas revenus. Les médianes et premiers quartiles des revenus fiscaux sont élevés. Ces trois zones d’emploi présentent une espérance de vie plus élevée que les autres. Au sein de cette classe, Lille doit sa place à la structure de son emploi plus qualifié et les deux autres à leur faible taux de chômage.

Les zones d’emploi de Roubaix-Tourcoing, du Calaisis et du Boulonnais, présentent des caractéristiques similaires à la classe de Lens-Hénin, Valenciennes et Sambre-Avesnois, mais plus atténuées. Il s’agit d’une classe avec des difficultés moins prononcées que la première. Roubaix-Tourcoing se démarque au sein de cette classe par la structure de son emploi : plus de femmes actives de 25 à 49 ans, plus de cadres en emploi, davantage de hauts diplômés mais aussi de non diplômés et d’ouvriers non qualifiés. C’est une zone d’emploi avec une mixité d’emplois très forte, se rapprochant du Calaisis par son fort taux de chômage.

Berck-Montreuil et Dunkerque ont des caractéristiques assez proches de la classe de Lille, Flandre-Lys, Artois-Ternois. Les taux d’emploi sont assez élevés. Les retraités sont plus souvent d’anciens cadres qu’en moyenne régionale. Les revenus fiscaux médians et de premier décile sont également assez élevés. Globalement la zone de Dunkerque doit cette place à la structure de son emploi avec plus d’actifs, de cadres et de diplômés du supérieur, alors que Berck-Montreuil le doit plus à sa population retraitée plus aisée, accompagnée toutefois de nombreux employés non qualifiés en emploi.
Les quatre zones restantes du Douaisis, du Cambrésis, de Béthune-Bruay et de Saint-Omer ont une position médiane sur l’axe précarité-pauvreté.

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L’approche communale fait apparaître des poches de pauvreté

La nécessité de disposer d’information territorialisée s’impose de plus en plus aux Départements, chefs de file des politiques publiques relevant de l’action sociale, et acteurs du développement local. La territorialisation de leur action, dans une perspective de plus grande proximité des réponses apportées à la population, nécessite une connaissance des réalités sociales à un niveau géographique adapté (cf. encadré 2). Le découpage des territoires en zones de plus en plus fines, met en évidence que les problèmes de pauvreté sont bien souvent concentrés dans des zones géographiques ciblées et non pas également répartis sur tout l’espace. Ainsi, les acteurs locaux peuvent à leur tour chercher à adapter leurs actions au plus près des territoires et des enjeux et concevoir des dispositifs à l’échelle d’une agglomération ou d’une commune.


Encadré 2 : La politique de contractualisation

La contractualisation des politiques publiques s’impose en France depuis les lois de décentralisation. L’État et ses services déconcentrés, les collectivités territoriales, le tissu associatif et, parfois, les entreprises privées se retrouvent désormais fréquemment pour déterminer les contours et les modalités de l’action publique, dans un nombre varié de domaines.

La contractualisation est un outil de véritable négociation des priorités de l’action publique et permet d’associer plus étroitement les acteurs de terrain à la réalisation d’actions ciblées. Collectivités territoriales et services déconcentrés de l’État vont solliciter des réseaux associatifs pour développer de nouvelles formes d’action publique, plus proches du terrain et prenant en compte les attentes des bénéficiaires de ces politiques. Pour les conseils généraux, la contractualisation permet de conforter la territorialisation de leurs politiques publiques. Deux logiques de la territorialisation peuvent être distinguées : une logique de rapprochement du service public des usagers-citoyens, le critère ou l’enjeu de la proximité étant alors mis en avant ; une logique de développement territorial, le critère ou l’enjeu du projet territorial prévalant. Des enjeux majeurs pour les conseils généraux, chefs de file de l’action sociale dans les départements : comment conduire des actions sociales permettant de prendre au mieux en compte à la fois les spécificités des territoires et celles de leurs habitants ? Comment adapter les dispositifs d’accompagnement ? Les conseils généraux et leurs partenaires ont besoin d’outils tels que cette étude, qui viennent objectiver, étayer, approfondir la connaissance qu’ont les acteurs locaux de leurs territoires, pour à la fois répondre à leurs spécificités collectivement et assurer une égalité de traitement.

Les conseils généraux du Nord et du Pas-de-Calais font partie des Départements pionniers ayant fait de la territorialisation un axe fort de leur projet politique.

Ainsi, le Département du Nord s’est engagé depuis 2010 dans une démarche de contractualisation avec les territoires. Elle vise à mettre en œuvre un développement durable, équilibré et équitable, dans une logique de proximité et de solidarité, afin de répondre au mieux aux besoins des Nordistes. Expérimentée dans le Cambrésis, cette démarche, qui s’appuie sur un diagnostic partagé par l’ensemble des acteurs locaux pour définir ensemble les actions à mener et les prioriser, va se poursuivre progressivement avec l’ensemble des territoires. La lutte contre la pauvreté, l’amélioration de la mobilité et de l’accès aux soins en milieu rural, comptent ainsi parmi les priorités du Cambrésis.

Pour le Département du Pas-de-Calais, la territorialisation des politiques publiques s’appuie sur les contrats territoriaux de développement durable, signés entre le conseil général et les 43 EPCI du Pas-de-Calais. Ceux-ci organisent et rythment depuis 2006 les politiques en faveur du développement local menées dans le département avec pour objectif d’améliorer le service rendu aux citoyens dans une logique de proximité, d’adaptation aux spécificités locales, de cohérence et d’optimisation de l’utilisation des fonds publics. Engagement réciproque sur la base d’un projet de territoire global et partagé, la contractualisation est devenue le mode prioritaire d’intervention du Département du Pas-de-Calais. Elle constitue, notamment dans le domaine social, le niveau de déclinaison territoriale et de mise en œuvre opérationnelle des politiques et schémas sectoriels.


Dans le cadre de ce dialogue territorial et en vue de disposer d’un diagnostic partagé avec les acteurs locaux, une partie des indicateurs sélectionnés dans le socle peut être mobilisée, notamment à l’échelle communale. Au final, onze variables dont cinq issues du socle ont été retenues pour effectuer la typologie auxquelles il faut ajouter 27 variables dont 22 issues du socle, utilisées pour décrire chacune des classes , (cf. Pour en savoir plus), annexes.

La typologie (cf. encadré 2) s’inscrit clairement dans un clivage entre la classe 1, regroupant les communes les plus aisées et la classe 3 comptant les communes les plus vulnérables (cf. carte 3). La classe 3 concerne 243 communes pour 2 266 000 habitants, issues en grand nombre du Bassin minier mais aussi des grandes villes de la région et des poches plus rurales dans l’Avesnois ou le cœur du Pas-de-Calais. Ces communes présentent des revenus fiscaux faibles et très hétérogènes, associés à de très forts taux de chômage et de personnes dont les revenus sont composés en majorité de prestations de la CAF, du RSA, d’allocataires du minimum vieillesse et de l’AAH. On constate également de forts taux d’inactifs et de non diplômés. La classe 1 concerne le plus souvent des communes situées en périphérie des grandes villes de la classe précédente. Elle est composée de 291 communes et compte 634 000 habitants qui se caractérisent par des revenus élevés, peu de chômage, beaucoup de diplômés du supérieur et de cadres. La population d’anciens cadres est également surreprésentée chez les retraités. Ce clivage concerne 534 communes et 72 % de la population régionale. La classe 2 composée de 504 communes, 941 000 habitants, souvent à proximité des deux précédentes, forme une deuxième large couronne autour des grandes villes. Elle est proche de la classe 3, avec peu de cadres et plus d’employés mais plus proche de la classe 1 pour le faible chômage et le peu de bénéficiaires d’aides sociales. Les classes 4 et 5, composées respectivement de 176 et 244 communes, 83 000 et 89 000 habitants, sont plus rurales. La première présente de faibles taux de femmes actives entre 25 et 49 ans, la plupart des communes qui la composent sont entourées de communes de la seconde qui compte de nombreux retraités et employés non qualifiés, et se caractérisent le plus souvent par des revenus assez faibles et hétérogènes.



Encadré 3 : Méthodologie de la constitution des cinq classes de communes

Adapter la typologie au niveau communal suppose une adaptation des indicateurs qui ne sont pas tous disponibles à cette échelle géographique. 40 indicateurs en accord avec le thème ont été calculés, et parmi eux 11 ont pu permettre de construire cette typologie. En premier lieu une analyse en composantes principales sur ces variables a permis de construire les axes sur lesquels se distinguent le mieux les communes, et à partir de ces axes une typologie en cinq classes à été construite.

Méthodologie de la constitution des cinq classes de communes
Revenus Emploi Catégories socioprofessionnelles
Médiane des revenus fiscaux Demandeurs d'emploi longue durée Cadres en emploi
Premier quartile des revenus fiscaux Femmes actives de 25 à 49 ans Employés non qualifiés
Rapport interquartile des revenus fiscaux Taux de chômage Cadres et professions intermédiaires retraités
Part des personnes à bas revenus   Ouvriers et employés retraités

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Où se situent les équipements d’utilité publique ?

Ces analyses peuvent utilement se compléter d’une cartographie de certains équipements en rapport avec l’action sociale afin d’apprécier l’accessibilité des populations se trouvant dans des zones en difficultés. Les cartes 4 à 6 permettent de visualiser la proximité des populations d’une agence de Pôle emploi, d’un centre d’hébergement et de réinsertion sociale ou encore d’une permanence sociale (cf. carte 4, carte 5 et carte 6).







En première lecture, on notera que les résidants des communes situées autour des grandes villes de la région et du Bassin minier bénéficient, la plupart du temps, d’équipements directement présents au sein de leur commune ou dans une commune limitrophe. Par contre les communes plus rurales du centre du Pas-de-Calais, de l’Avesnois ou proches de la frontière picarde qui peuvent présenter des difficultés identifiées en termes de pauvreté-précarité sont souvent plus éloignées des équipements.

Cette lecture croisée entre précarité de la population au sein des communes et équipements, ici présentée à titre illustratif, avec quelques exemples, peut constituer une aide réelle dans le cadre des coopérations interinstitutionnelles et interpartenariales mises en place ou à promouvoir sur les différents territoires.

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Confronter la statistique à la réalité des territoires

Les analyses à l’infradépartemental constituent une nécessité pour les acteurs publics car les territoires présentent une grande hétérogénéité. Comme cette analyse le montre, l’intensité et les types de pauvreté varient d’un territoire à l’autre. Par exemple, la pauvreté rencontrée dans le Bassin minier, concentrée et davantage tournée vers des familles aux revenus modestes, touchées par le chômage et largement bénéficiaires d’aides sociales, est différente de celle rencontrée dans les communes de l’Artois et du Ternois composées d’une population modeste, rurale, relativement éparse et touchant principalement des travailleurs modestes. Ce constat est important pour la territorialisation des actions et une meilleure répartition des moyens. L’utilisation de quelques indicateurs pertinents, identifiés dans le socle d’indicateurs, est suffisante dans un premier temps pour une lecture d’ensemble et néanmoins localisée finement de la précarité. Elle permet de mettre à disposition des partenaires locaux, de premières analyses cohérentes vis-à-vis des lectures nationales et départementales fondées sur le même socle de suivi statistique (cf. Pour en savoir plus). La présence de poches de précarité au sein des territoires amène à toujours chercher des réponses au plus près des populations, donc aux territoires les plus fins possibles. L’étape suivante de cette démarche sera de tenter de discriminer au sein même des communes ces poches, en descendant au niveau du quartier.

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