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L'impact des aides au logement sur le secteur locatif privé

Céline Grislain-Letrémy et Corentin Trevien, Division Marchés et entreprises, Insee

Résumé

Les aides au logement sont versées aux locataires sous condition de ressources. Elles visent à limiter le taux d'effort, c'est-à-dire la part des ressources consacrée aux dépenses de logement par les ménages locataires bénéficiaires, ou à permettre à ces ménages d'accéder à des logements de meilleure qualité, à taux d'effort donné. Dans ce dernier cas, les aides conduisent à accroître la demande des locataires. Mais, si l'offre de logements ne s'adapte pas, alors ces aides, au lieu de bénéficier aux ménages allocataires, peuvent entraîner une hausse du prix des loyers.

Le montant des aides dépend de la zone géographique à laquelle appartient le logement. Le zonage des aides divise le territoire en trois types d'agglomérations. Les zones ont été définies en 1978 et ont été très peu modifiées depuis. La zone I inclut l'agglomération de Paris. La zone II regroupe essentiellement les agglomérations qui comprenaient plus de 100 000 habitants. La zone III correspond au reste du territoire. Le montant des aides étant plus élevé en zone II qu'en zone III, il est possible d'évaluer leur impact sur le niveau des loyers autour de ce seuil de 100 000 habitants.

Cette évaluation a été menée à partir des données de l'enquête « Loyers et charges » ; il ressort qu'un niveau plus élevé d'aides au logement pousserait à la hausse les loyers privés. Par ailleurs, le surcroît d'aides au logement dans la zone II n'aurait aucun effet sur la qualité des logements locatifs offerts par les acteurs privés, ni aucun impact sur le nombre de logements offerts. Ainsi, l'augmentation des aides pour le secteur locatif privé aurait principalement entraîné une hausse du prix des loyers.

Sommaire

Encadré

Publication

Les aides au logement : un des outils majeurs de la politique du logement

En 2012, les pouvoirs publics ont consacré 15,8 milliards d'euros d'aides personnelles pour les locataires dont 8,1 milliards pour le secteur locatif privé. Les aides au logement regroupent l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation de logement familiale (ALF) et l'allocation de logement sociale (ALS - sources et méthodes). L'augmentation du budget de l'État consacré à ces aides est continue depuis la fin des années 1970 et a été particulièrement forte pendant les années 1990 (figure 1). Cette augmentation résulte d'un fort accroissement du nombre de bénéficiaires au début des années 1990 et d'une hausse du montant des aides par bénéficiaire. En 2012, 5,7 millions de ménages percevaient une aide au logement (figure 1).

Le montant de l'aide est plafonné et dépend de différents éléments : le nombre de personnes à charge, le lieu de résidence, le montant du loyer ou de la mensualité de remboursement de prêts et les ressources du foyer.

Ces allocations ont plusieurs objectifs : limiter le taux d'effort des ménages locataires bénéficiaires ou leur permettre d'accéder à des logements de meilleure qualité, à taux d'effort donné. Néanmoins, ces aides peuvent avoir un effet inflationniste : comme elles permettent à certains ménages d'accéder à des logements de meilleure qualité, la demande s'accentue et peut conduire à une hausse des loyers si le nombre et la qualité des logements ne s'ajustent pas suffisamment. En d'autres termes, une partie du bénéfice de l'allocation des ménages serait alors transférée aux bailleurs. Cet effet inflationniste serait d'autant plus fort que les bailleurs ont la capacité de connaître les locataires éligibles et perçoivent parfois directement ces aides.

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Mesure de l'impact des aides au logement

Pour évaluer l'efficacité des aides, il est donc important de quantifier leur impact sur le montant des loyers, sur la qualité et sur la quantité des logements locatifs offerts. La méthode d'évaluation utilisée repose ici sur les discontinuités géographiques dans le versement de l'aide, c'est-à-dire sur l'existence d'un zonage qui affecte le montant des aides versées. Ce zonage a été établi en 1978 et a été très peu modifié depuis. La zone I inclut l'agglomération de Paris et les villes nouvelles franciliennes. La zone II regroupe toutes les agglomérations qui comprenaient plus de 100 000 habitants, les franges de l'Île-de-France ainsi que quelques agglomérations plus petites et présentant un marché immobilier tendu (par exemple les zones frontalières et côtières) ou durement frappées par la crise des années 1970. La zone III correspond au reste du territoire, c'est-à-dire la grande majorité des agglomérations de moins de 100 000 habitants en 1978. Le montant des aides est plus élevé en zone II qu'en zone III. Cet écart représente maintenant environ 20 ou 30 euros par mois, selon le revenu disponible du ménage.

Un premier examen montre que les loyers sont en moyenne plus élevés en zone II qu'en zone III, même lorsque la taille des agglomérations était comparable en 1975 (figure 2), c'est-à-dire avant la montée en charge des aides ; comparer des zones similaires avant cette montée en charge permet ainsi de s'affranchir d'un éventuel effet de ces aides sur l'offre de logement.

Ces différences de loyer peuvent toutefois refléter des caractéristiques intrinsèques aux agglomérations autres que leur taille de 1975. Aussi doit-on chercher à mesurer toutes choses égales par ailleurs les écarts de loyers entre la zone II, où les aides sont plus élevées, et la zone III. À cet effet, on comparera donc les agglomérations dont la population est juste inférieure à 100 000 habitants avec celles situées juste au-dessus de ce seuil, en contrôlant des caractéristiques observées des logements et des agglomérations (sources et méthodes).

Figure 2 - Nombre d'agglomérations et loyer moyen en fonction de la taille de la population de l'agglomération
* Valeur moyenne entre 2005 et 2012.
Lecture : parmi les 9 agglomérations étudiées qui présentent une population comprise entre 80 000 et 100 000 habitants et qui sont situées en zone III, le loyer moyen est de 7,1 euros/m².
Dans la seule agglomération étudiée avec une population comprise entre 80 000 et 100 000 habitants en 1975 et située en zone II, le loyer moyen est de 9,6 euros/m².
Champ : secteur locatif privé.
Source : Insee, enquête Loyers et charges entre 2005 et 2012, recensement de la population de 1975.
Nombre d'agglomérations Loyer moyen* (euros/m2)
Population de l'agglomération en 1975 Zone III Zone II (aides plus élevées) Zone III Zone II (aides plus élevées)
20 000 à 40 000 habitants 48 3 7,2 8,6
40 000 à 60 000 habitants 27 7 7,8 8,6
60 000 à 80 000 habitants 21 3 7,5 8,8
80 000 à 100 000 habitants 9 1 7,1 9,6
100 000 à 120 000 habitants 0 9 . 8,0
120 000 à 140 000 habitants 0 7 . 8,5
140 000 à 160 000 habitants 0 4 . 8,9
160 000 à 180 000 habitants 0 1 . 7,2
180 000 à 200 000 habitants 0 4 . 9,7
200 000 à 220 000 habitants 0 6 . 9,7
220 000 à 250 000 habitants 0 2 . 10,4

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Une hausse des loyers privés

Les résultats obtenus par cette méthode indiquent que les loyers sont significativement plus élevés dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, suggérant un lien causal entre les aides au logement et le niveau des loyers privés. Cette étude confirme et actualise ainsi des résultats établis en France et dans d'autres pays (encadré). Les loyers dans la zone II sont en effet plus élevés, toutes choses égales par ailleurs, de 5,3 % sur la période 2005- 2012, soit 25 euros par mois (figure 3). Une certaine incertitude entoure cette estimation : la hausse serait située entre 1,6 % et 8,9 %. La méthode utilisée ne permet pas de calculer la part de l'aide absorbée par la hausse de loyer.

Plusieurs éléments corroborent l'interprétation causale, à savoir que les loyers plus élevés des agglomérations de plus de 100 000 habitants seraient bien dus au zonage des aides pour le logement. Tout d'abord, les marchés locatifs des agglomérations situées de part et d'autre de ce seuil, c'est-à-dire entre 50 000 et 200 000 habitants, semblent similaires : la taille de la population n'a pas d'effet sur le niveau du loyer (hors zonage des aides au logement) et la croissance démographique passée est proche dans les zones II et III. Ensuite, l'effet sur les loyers est hétérogène. Il serait significativement plus fort pour les logements occupés en priorité par les ménages modestes (6,7 %) et pour les logements de moins de trois pièces (5,7 %), susceptibles d'être concernés plus fréquemment par les aides. Enfin, cet effet est stable sur longue période : les loyers seraient plus élevés dans la zone II aussi bien dans les années 1990 que dans les années 2000.

figure 3 - L'effet de l'appartenance à la zone II sur différentes caractéristiques du marché locatif privé
Lecture : le loyer par m² des logements locatifs est plus élevé de 5,3 % dans les agglomérations de la zone II par rapport à celles de la zone III, toutes choses égales par ailleurs.
Champ : secteur locatif privé.
Source : Insee, enquête Loyers et charges entre 2005 et 2012, recensement de la population de 1975, recensement de la population de 2009 pour la dernière colonne.
Loyer par m² Surface du logement Présence d'une salle d'eau Part du secteur locatif privé dans la commune
Zone II des aides au logement + 5,3 % - 2,3 % + 0,2 pt + 0,3 pt
Significativité significatif au seuil de 1 % ns ns ns
Intervalle de confiance à 95 % [1,6 ; 8,9] [- 11,1 ; 6,4] [- 1,3 ; 5,4] [- 2,9 ; 3,4]
Nombre d'observations 1638 1638 1638 776
Période 2005-2012 2005-2012 2005-2012 2009

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Une absence d'effet notable sur la qualité ou la quantité des logements locatifs privés

À la différence de travaux antérieurs s'appuyant sur une évolution du montant versé ou du nombre de bénéficiaires, cette étude utilise le zonage des aides pour le logement. Cette approche spatiale offre la possibilité d'évaluer l'impact de ce type de mesure sur le fonctionnement du marché locatif privé. Les estimations indiquent que les aides plus importantes dans la zone II n'auraient eu aucun effet sur la qualité des logements locatifs privés, telle qu'elle peut être mesurée dans les enquêtes via la présence d'une salle de bain, de WC, la surface du logement, le nombre de pièces, la présence d'un jardin, d'un garage, d'un balcon, le dispositif de sécurité du logement (alarmes, portes blindées), la qualité de l'isolation, le nombre de logements dans le bâtiment (figure 3). Les caractéristiques du logement moins structurelles, telles que la qualité des peintures ou l'installation électrique, ne sont pas disponibles dans les données ; ce sont néanmoins des caractéristiques qui justifieraient difficilement une hausse pérenne notable des loyers.

De même, l'augmentation des aides liée au zonage semble n'avoir aucun impact sur le nombre de logements locatifs offerts, tel que mesuré par la part du secteur locatif privé dans la commune. L'effet sur le nombre de logements, et non pas leur part, est également non significatif.

Cette absence d'effet qualité ou quantité signifie que l'offre de logements ne semble pas s'être adaptée à la différence de niveau des aides. Il faut cependant noter que l'augmentation du loyer induite par le zonage des aides reste limitée au regard des montants nécessaires à l'investissement locatif, permettant la construction de nouveaux logements dans le parc privé. Il est donc possible que les gains potentiels liés au zonage soient trop faibles pour qu'une augmentation significative du parc puisse être observée.

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Encadré

L'effet inflationniste des aides au logement en France et dans d'autres pays

En France, les études de Laferrère et le Blanc (2002) et Fack (2005) concluent à l'effet inflationniste des aides au logement dans les années 1990. Ces deux analyses sont centrées sur la réforme des aides au logement entre 1991 et 1993, qui a provoqué une forte augmentation du nombre de bénéficiaires. Cette augmentation aurait cependant permis aux nouveaux locataires aidés d'habiter des logements de meilleure qualité, suggérant une efficacité partielle des aides. Dans d'autres pays, les résultats sont proches. En Finlande, l'analyse de Kangasharju (2010) révèle également un effet inflationniste des allocations pour le logement versées aux ménages modestes dans le secteur locatif privé. Aux États-Unis, l'étude de Susin (2002) révèle un impact inflationniste des « bons de loyers » (rent vouchers) à la fois pour les ménages bénéficiaires et pour les ménages modestes non subventionnés. L'augmentation totale des loyers causée par ces aides est même supérieure aux sommes totales dépensées. Au Royaume-Uni, l'étude de Gibbons et Manning (2006) évalue l'effet de la mise en place d'une réduction des allocations logement pour les nouveaux locataires et montre que cette baisse s'est traduite par une diminution des loyers. En revanche, les données utilisées ne permettent pas de contrôler totalement une possible variation de la qualité du logement habité. Enfin, plusieurs études citées précédemment quantifient la part de l'aide absorbée par une augmentation du loyer. Elle se situerait entre 60 % et 80 %, suggérant un effet limité mais non nul des aides sur le pouvoir d'achat des bénéficiaires.

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Insee Analyses N° 19 - novembre 2014

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