Aller au contenu

Aller au menu principal

Aller à la recherche

Liens transversaux haut

Les administrations de sécurité sociale

Résumé de la méthodologie


Introduction

Haut de page

480 milliards d'euros de prestations sociales versées en 2004 (soit 30 % du PIB), dont 300 milliards par les administrations de sécurité sociale au sens des comptes nationaux, soit un montant supérieur aux dépenses totales de l'État (dépenses dans le budget général en 2004 : 280 milliards d'euros) : tels sont les ordres de grandeur de la protection sociale en France aujourd'hui (Voir aussi Olivier Vazeille, Catherine Sonnette « Dépenses sociales ; premières dépenses publiques », Insee Première n° 1102, septembre 2006).

Les comptes de la Sécurité sociale font depuis 1996 l'objet d'un débat annuel et d'un vote au Parlement selon une procédure parallèle à celle du budget de l'État. Ils sont examinés sur la base de rapports préparés deux fois par an par la direction de la Sécurité sociale du ministère de la Santé. Aux fins de la comptabilité nationale, qui est la référence pour les agrégats analysés au niveau macroéconomique et dans le contexte européen, les données sont d'abord rassemblées et traitées à la direction de la Comptabilité publique du ministère de l'Économie et des Finances (par le bureau 6C « Comptes nationaux des administrations publiques »), selon les concepts et les classements définis par l'Insee, avant la synthèse finale et la validation des comptes effectuée par l'Insee.

L'objet de la note de base est de décrire le champ des administrations de sécurité sociale, les principaux éléments de leur système d'information institutionnel et comptable, et d'expliciter le cadre conceptuel et méthodologique dans lequel les données sont traitées aux fins de l'intégration dans le cadre central de la comptabilité nationale, ainsi que pour la présentation en termes de statistiques de finances publiques désormais requise par la commission européenne et les autres organismes internationaux. Sans reprendre toutes les définitions déjà développées dans d'autres manuels, comme le SEC95, et d'autres notes de base - et en particulier dans la note de méthode du système français de comptes nationaux de la base 1995, n°23 (« les opérations de répartition »), cette note présente les caractéristiques des opérations de la sécurité sociale dans l'optique des comptes nationaux et, le cas échéant, les différences avec celles des comptes publics (en particulier tels que présentés par les caisses elles-mêmes ou par la direction de la Sécurité sociale).

La note s'inscrit dans l'ensemble des notes dites de la base 2000. Le passage de la base 1995 à la base 2000 des comptes nationaux n'a pas entraîné de changement significatif pour les administrations de sécurité sociale. Rappelons que les comptes nationaux sont publiés en base 2000 par l'Insee depuis le printemps 2005.

Le plan de la note est en trois parties :

  • Première partie : délimitation du sous-secteur des administrations de sécurité sociale
  • Deuxième partie : le système d'information des administrations de sécurité sociale
  • Troisième partie : les opérations de la sécurité sociale dans les comptes nationaux

Préambule : Protection sociale, assurance sociale et sécurité sociale

Haut de page

Ce préambule a pour objectif de clarifier le concept de sécurité sociale en relation avec d'autres concepts ou institutions proches auxquels il est fait référence dans le débat social comme dans la production statistique.


1. Risques et prestation sociales

Haut de page

Le champ du social dans le SCN et dans le SEC est défini par les notions de risques et de prestations sociales : celles-ci sont des transferts courants destinés à préserver le revenu disponible des ménages contre la réalisation d'un certain nombre d'aléas de la vie. Le SEC95 (§ 4.84) fournit une liste limitative des risques et besoins sociaux pouvant donner lieu à versement de prestations sociales. En pratique, et sous l'influence du Système européen de statistiques de la protection sociale (SESPROS, voir §5), la liste des risques a été formulée et appliquée de la façon suivante :

  • La santé (maladie, accidents du travail, invalidité)
  • La vieillesse et la survie
  • La maternité et la famille
  • L'emploi (chômage, insertion et réinsertion professionnelle)
  • Le logement
  • La pauvreté et l'exclusion sociale

2. Assurance sociale et assistance sociale

Haut de page

Une des originalités des systèmes de comptabilité nationale est de distinguer, afin de couvrir ces risques, l'assurance sociale de l'assistance sociale. L'assurance sociale est caractérisée par l'existence de « régimes » mettant en oeuvre un mécanisme d'assurance. Dans les régimes d'assurance sociale, « des cotisations sociales sont versées, par les salariés ou d'autres particuliers ou encore par les employeurs pour le compte de leurs salariés, afin de garantir aux salariés ou autres cotisants ainsi qu'à leurs personnes à charge ou à leurs survivants un droit à des prestations d'assurance sociale.(…). Contrairement aux prestations d'assistance sociale, l'octroi de prestations d'assurance sociale est subordonné à l'affiliation à un régime » (SEC95). A l'inverse, l'assistance sociale n'implique ni affiliation du bénéficiaire, ni versement de contributions. Elle est mise en oeuvre par les administrations publiques au sens habituel du terme (État, ODAC, administrations locales), ou, à une moindre échelle par des institutions sans but lucratif au service des ménages (ISBLSM).

NB : Les quatre premiers risques mentionnés au paragraphe précédent sont typiquement des risques couverts par les régimes d'assurance sociale, et donc de sécurité sociale, tandis que les deux derniers sont plutôt caractéristiques de l'assistance sociale : ils ne nécessitent pas l'intervention d'unités institutionnelles spécialisées - les régimes - qui soient distinctes des administrations publiques au sens habituel du terme.


3. La Sécurité sociale

Haut de page

La comptabilité nationale propose une définition harmonisée de la sécurité sociale comme forme particulière de l'assurance sociale, elle-même resituée dans une définition plus générale de l'assurance (voir en particulier l'annexe Assurance dans le SCN1993 et dans le SEC95, Eurostat, annexe III « les Assurances » et « chapitre IV : les opérations de répartition ») et dans le cadre des secteurs institutionnels tels que définis par le système.

Dans les comptes nationaux, la sécurité sociale correspond à la forme publique, organisée par les pouvoirs publics de l'assurance sociale. Les régimes de sécurité sociale « sont imposés, contrôlés et financés par des unités des administrations publiques et couvrent la population tout entière ou d'importants sous-groupes de celle-ci. Ils peuvent opérer avec ou sans constitution de réserves.(…). L'affiliation aux régimes de sécurité sociale est généralement, mais pas systématiquement, obligatoire. Le montant des prestations servies aux particuliers n'est pas nécessairement fonction des cotisations qu'ils ont versées. » (SEC95). Les administrations de sécurité sociale constituent un des sous-secteurs (S.1314) des administrations publiques (S.13).


4. Les régimes privés d'assurance sociale

Haut de page

Il existe aussi des régimes d'assurance sociale privés, où l'adhésion est le plus souvent volontaire. Un important critère de classement de ces régimes est lié à leur autonomie, c'est-à-dire à leur existence en tant qu'unités institutionnelles autonomes. Si le régime n'a pas d'existence en tant qu'unité autonome par rapport à l'entreprise ou l'administration qui le gère ou le contrôle, il s'agit d'un régime direct d'employeur, classé avec l'unité institutionnelle de l'employeur. Mais il existe des régimes privés mis en oeuvre par des unités institutionnelles spécifiques, en particulier dans les domaines de la santé (assurances mutuelles), de la prévoyance (institutions de prévoyance) et de la retraite (certaines caisses de retraite ou certains fonds de pension). En France les régimes d'assurance sociale privés et autonomes comprennent surtout les mutuelles, régies par le code de la mutualité, essentiellement dédiées à l'assurance maladie complémentaire, ainsi que des institutions de prévoyance et de retraite supplémentaire (en général régies par le code de la sécurité sociale). A la différence des régimes de sécurité sociale, classés en comptabilité nationale dans le secteur institutionnel des administrations publiques (sous-secteur S.1314), ces régimes d'assurance sociale privés autonomes sont classés au sein des sociétés financières (S.12), dans le sous-secteur sociétés d'assurance et fonds de pension (S.125).


5. La protection sociale

Haut de page

La sécurité sociale est l'instrument privilégié de la protection sociale destinée aux individus et aux familles. Toutefois, la notion de protection sociale est plus générale et couvre un champ plus vaste que celui de la sécurité sociale. La protection sociale fait l'objet d'une définition européenne et d'un système statistique harmonisé, le système européen de statistiques de la protection sociale (SESPROS), piloté par Eurostat. Selon ce système, la protection sociale recouvre tous les mécanismes institutionnels, prenant la forme d'un système de prévoyance collective et/ou mettant en oeuvre un principe de solidarité sociale, par lesquels les membres de la société sont protégés contre la réalisation d'un certain nombre de risques ou pour la satisfaction de besoins sociaux fondamentaux. Elle implique le versement de prestations sociales aux ménages confrontés à la réalisation de ces risques. La protection sociale comprendra donc l'ensemble de ces mécanismes qui garantissent le versement de prestations :

  • l'assurance sociale et l'assistance sociale
  • des régimes privés et des régimes publics d'assurance sociale.

En France, un compte satellite de la comptabilité nationale présente l'ensemble des comptes de la protection sociale, quel que soit le classement sectoriel des unités concernées, compte harmonisé avec le système européen SESPROS. La classification et la codification des prestations sociales dans ce compte satellite diffèrent de celle des prestations sociales dans le cadre central des comptes nationaux, bien que - pour une prestation donnée - les montants soient les mêmes dans les deux systèmes.

Protection sociale, assurance sociale et sécurité sociale

6. Protection sociale et assurance de marché

Haut de page

L'assurance sociale dont il est ici question doit aussi être distinguée dans son principe de l'« autre assurance»  du SEC (assurance-vie et assurance-dommages), que l'on pourrait aussi dénommer assurance individuelle ou assurance de marché car elle est exercée par des sociétés d'assurance, en général dans un contexte concurrentiel. Ces unités sont classées dans le sous-secteur S.125, Sociétés d'assurance et fonds de pension. Cette autre assurance est aussi une mutualisation du risque, mais qui correspond le plus souvent à des dispositions d'initiative personnelle - même si l'assurance individuelle peut résulter d'une obligation édictée par la puissance publique - non organisée de façon collective (pour une profession ou une branche) et sans référence à la mise en oeuvre d'une solidarité sociale. « Il s'agit également d'une forme d'intermédiation financière puisque des fonds sont collectés auprès des titulaires de polices d'assurance et investis dans des actifs financiers ou autres» . « Ces autres assurances souscrites par les ménages peuvent couvrir les mêmes risques ou besoins que les régimes d'assurance sociale. La différence réside dans le fait que les autres polices d'assurance sont souscrites volontairement et individuellement par les ménages à leur propre avantage, en toute indépendance vis-à-vis de leurs employeurs ou des administrations publiques.»  (SEC95). Il en résulte aussi, que, dans certains pays, des systèmes de protection sociale organisés par les pouvoirs publics peuvent recourir à des sociétés d'assurance pour la gestion de certains risques. C'est parfois le cas dans le domaine de la santé (cf. la Suisse) ou de la vieillesse (certains fonds de pension). Il n'est donc pas exclus que, dans certaines circonstances, les sociétés d'assurance participent à l'exercice de la protection sociale.


7. Différences institutionnelles et comparaison internationale

Haut de page

Enfin, pour les besoins de la comparaison internationale, ces notions très institutionnelles doivent être éclairées à la lumière des deux grands types de systèmes de sécurité sociale qui ont été mis en oeuvre en Europe et dans le monde occidental au cours du XXème siècle : le système de type bismarckien et le système de type beveridgien. Dans les systèmes de type bismarckien, la sécurité sociale est organisée comme une assurance sociale, en général sur une base professionnelle et où les partenaires sociaux jouent un rôle important. C'est un système essentiellement contributif, financé par des cotisations sociales, lesquelles ouvrent droit aux prestations sociales : les exemples emblématiques se situent en Europe continentale, en particulier l'Allemagne et la France. Dans les pays de tradition beveridgienne, comme le Royaume-Uni ou les pays nordiques (et dans une certaine mesure l'Amérique du Nord), le système a pris originellement la forme d'une aide universelle, sans versement préalable de cotisations sociales par les assurés. Il est donc financé principalement par l'impôt. Dans ces derniers pays, les régimes de base de la sécurité sociale ressemblent à un système d'assistance sociale généralisé, et sont complétés par des dispositifs se référant soit à l'assurance sociale contributive, soit à l'assurance de marché. Aujourd'hui, les deux grands systèmes semblent en voie de rapprochement, du fait de l'accroissement du financement fiscal et du contrôle étatique dans les pays où prédominaient les régimes à caractère contributifs financés par des cotisations sociales, mais aussi du fait d'un recours croissant, dans ces mêmes pays, à des régimes complémentaires ou organismes d'assurance privés.


8. Une harmonisation européenne limitée

Haut de page

Il a longtemps été considéré dans l'Union européenne, compte tenu des importantes différences institutionnelles, que la politique sociale relevait essentiellement de la subsidiarité, c'est-à-dire des États membres. Toutefois, le traité d'Amsterdam (1999) et les objectifs de Lisbonne (mars 2000) ont commencé à modifier la tendance. La stratégie de Lisbonne, qui comprend la définition d'indicateurs structurels destinés à améliorer la convergence des pays de l'Union, y compris sociale (soutenabilité sociale, inclusion sociale), ainsi que les préoccupations liées à l'avenir des systèmes de retraite dans le contexte du vieillissement démographique, ont stimulé le développement de statistiques sociales harmonisées. C'est le cas du Système européen de statistiques de protection sociale (SESPROS, voir §5), mais aussi d'autres projets - comme, par exemple, le projet EU-SILC (Statistics on Income and Living Conditions) - présentés comme participant de la construction d'une statistique sociale européenne. L'harmonisation sociale dans l'Union européenne reste cependant limitée.

  • SEC1995, Eurostat, annexe III « les Assurances » et « chapitre IV : les opérations de répartition ».
  • Les « Comptes de la protection sociale » sont publiés chaque année par la Direction de la recherche, de l'évaluation et des études économiques (DREES) du ministère des Affaires sociales. Eurostat publie aussi chaque année les statistiques de la protection sociale, conformément à la méthodologie SESPROS dans « Statistiques sociales européennes » (European Social Statistics - Social Protection, Expenditure and receipts 1995-2003, Eurostat, 2006.).
  • Les fonds de pension peuvent être considérés comme un cas-limite : les fonds de pension autonomes, qui gèrent les systèmes de retraite complémentaires en capitalisation dans de nombreux pays, ont en quelque sorte une double nature et une double activité : d'une part, ils ont une activité de protection sociale - en tant que régimes d'assurance sociale, organisés de façon collective pour couvrir le risque vieillesse, et percevant des cotisations sociales -, d'autre part ils ont une fonction d'intermédiation financière, de par la gestion d'importants actifs sur les marchés financiers.
  • Système de type bismarckien et système de type beveridgien : du chancelier Bismarck, dont le nom est associé au premier système de sécurité sociale (assurance santé et vieillesse obligatoires), instauré dans l'empire allemand entre 1883 et 1889 ; et de Lord Beveridge, auteur pendant la seconde guerre mondiale de rapports sur le Welfare State qui ont inspiré la mise en place par le gouvernement Attlee au Royaume-Uni en 1948 du système de santé public (National Health Service), gratuit et financé par l'impôt.