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Méthode d'actualisation du nouveau zonage en aires urbaines 2010
Sommaire
Historique du zonage en aires urbaines
Du ZAU-1990 au ZAUER -2002
Pendant longtemps, était considérée comme urbaine toute commune appartenant à une unité urbaine de plus de 2 000 habitants. La périurbanisation apparue il y a plus de 50 ans se traduit par une augmentation de la population dans des communes situées au delà du périmètre des villes et de leur banlieue. Les personnes qui emménagent dans les zones périphériques des villes continuent le plus souvent de travailler en ville.
Pour mesurer cette dynamique l’Insee disposait de deux nomenclatures spatiales : le découpage en unités urbaines et les zones de peuplement industriel ou urbain(ZPIU). Au recensement de 1990, les ZPIU représentaient les trois quarts du territoire métropolitain (contre un tiers en 1975 et la moitié en 1982) et 96 % de la population. L’extension considérable des ZPIU a rendu caduc ce zonage. Pour permettre d’étudier les villes et leur territoire d’influence immédiate, L’Insee a défini en février 1996, une nouvelle nomenclature spatiale sur la base des données du recensement de population de 1990 : le zonage en aires urbaines (ZAU).
Il s'agit d'un découpage fonctionnel ayant comme maille de base les unités urbaines et les communes rurales. Fondé sur les emplois et les déplacements domicile-travail, il permet de distinguer l’espace à dominante urbaine de l’espace à dominante rurale. Le regroupement des communes en aires urbaines s'appuie essentiellement sur les flux d’actifs entre communes de résidence voisines, mettant en exergue la complémentarité entre les territoires de l’emploi et les zones résidentielles.
Le logiciel MIRABEL (Méthode Informatisée de Recherche et d’Analyse de Bassins par l’Etude des Liaisons), développé à l’Insee, a constitué le principal outil d’analyse lors de l’élaboration de ce zonage. Identifiant dans un premier temps les pôles urbains offrant plus de 5 000 emplois sur leur territoire, il associe dans une deuxième étape toutes les communes dont plus de 40 % des actifs occupés résidant sur leur territoire travaillent dans le pôle. Un processus itératif délimite dans un troisième temps l’aire urbaine en agrégeant toutes les communes dont plus de 40 % de la population active se déplace pour travailler vers cet ensemble en cours de constitution. En collaboration avec l’Insee, l’Inra a suggéré des règles complémentaires destinées à détailler les résultats concernant la partie dite « à dominante rurale » du zonage en aires urbaines (Hilal et Schmitt, 1997 ; Inra et Insee, 1998).
Dans le cadre d’une coopération avec l’Inra, le ZAU a été complété par une subdivision du rural en pôles d’emploi de l’espace rural, c’est le ZAUER. Dans l’espace à dominante rurale, on identifie les pôles d’emploi qui jouent un rôle économique majeur en milieu rural. Ce sont en général de petites villes exerçant une forte attraction sur les communes qui les entourent, mais aussi des communes comportant un ou plusieurs grands établissements sur leur territoire (centrale nucléaire etc.). Comme pour les grandes villes, l’Insee a délimité la couronne de ces pôles d’emploi de l’espace rural.
La nécessité de rénover le ZAUER
La révision s’avère nécessaire d’une part parce que les données sont anciennes et d’autre part parce que les unités urbaines qui fondent le zonage sont elles mêmes révisées.
Suite au rapport Cuillier du CNIS « Statistiques et nouvelles tendances de localisation des populations et des activités sur le territoire », la commission Territoire, lors de sa réunion de septembre 2009, a donné le coup d’envoi à la révision du zonage en aires urbaines en précisant les objectifs, la méthode et le calendrier.
Le zonage en aires urbaines et aires d’emploi de l’espace rural serait reconduit comme identifiant les degrés d’influence des villes sur son environnement et non comme une partition « urbain/rural » en prenant en compte l’évolution de l’étalement urbain. Par ailleurs, le rapport insiste sur la nécessité d’identifier des pôles secondaires au sein des aires urbaines les plus importantes.
Le zonage ZAU-2010
Le groupe de travail interinstitutionnel
Fin 2009, la réflexion sur l’actualisation du zonage en aires urbaines a débuté dans le cadre d’un groupe de travail piloté par le département de l’action régionale de l’Insee et composé de représentants de plusieurs organismes :
- L’ Inra : Centre d'Économie et Sociologie Appliquées à l'Agriculture et aux Espaces Ruraux de Dijon
- L’agence d’urbanisme et de développement de Lille Métropole
- Le SOES : Service de l’observation et des statistiques du Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer
- La DATAR : délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale
- La DARES : Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques du ministère du travail
- Le SSP : Service de la Statistique et de la Prospective du Ministère de l'agriculture et de la pêche
- La DGCL : département des études et des statistiques locales (DESL) de la Direction générale des collectivités locales au Ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales
Ce groupe de travail s’est réuni de février 2010 à décembre 2010.
La méthode
Principes de base
- Il s’agit d’actualiser le ZAUER existant
- Le nouveau zonage s’appuie sur les nouvelles unités urbaines, elles mêmes révisées.
- Les indicateurs utilisés pour la construction du zonage sont l’emploi et les déplacements « domicile travail ».
- Le nouveau zonage est construit sur la base des données du recensement de la population de 2008 (enquêtes annuelles de recensement de 2006 à 2010), les simulations ont été faites avec les données du recensement de 2006.
- Les conditions de contigüité et de connexité (aire d’un seul tenant) du zonage actuel sont conservées.
- La révision porte aussi sur les DOM.
La révision des seuils
Le ZAUER de 2002 définissait les aires urbaines sur la base de deux seuils principaux :
- le seuil permettant de définir un pôle urbain comme une unité urbaine de plus de 5 000 emplois
- le seuil d’attraction de 40 % pour définir les couronnes (monopolaires) et les communes multipolarisées.
Seuil d’attraction à 40 % ou à 50 %
Des simulations avec un seuil à 50 % ont été réalisées avec les données du RP 1999 et les données du RP 2006 (cf cartes en annexe). Ces simulations ont montré une différence non négligeable avec les simulations basées sur un seuil à 40 % en termes de superficie des aires urbaines.
Le groupe de travail a finalement retenu le seuil de 40 % avec les arguments suivants :
- Continuité par rapport au zonage précédent et donc comparaisons plus simples : plus précisément le « coût » du changement de seuil ne semble pas compatible avec le fait de perdre en comparaison temporelle.
- La prise en compte du seuil de 50 % implique l’existence de nombreux pôles sans couronne.
- La remontée des seuils favorise la juxtaposition d’aires réduites dans des espaces denses où on s’attend à une polarisation unique.C
- La mesure du phénomène de périurbanisation ne justifie pas un relèvement de seuils.
- La superposition entre les nouvelles zones d’emploi (simulées avec le RP 2006 et hors contraintes d’action publique) et aires urbaines basées sur un seuil à 40 % s’avère satisfaisante.
Seuil de définition des aires urbaines à 10 000 emplois (au lieu de 5 000 emplois)
Des tests de simulation avec un seuil à 10 000 emplois ont été réalisés.
Constat :
Le passage de 5 000 à 10 000 emplois fait perdre 6 % de la population et 10 % des emplois, ce qui est peu par rapport au nombre d’aires urbaines (220).
Le multipolaire est fortement réduit.
Finalement le groupe de travail a décidé de relever le seuil à 10 000 emplois avec les arguments suivants :
Meilleure cohérence avec les communautés d’agglomération (CA) , les communautés urbaines (CU) mais aussi les zones d’emploi construites hors contraintes d’action publique et donc basées sur une définition « purement statistique » des bassins d’emploi.
- Mise en évidence d’aires urbaines principales
- Le relèvement du seuil de 5 000 à 10 000 revient à déclasser les pôles ayant le moins d’emplois et leurs aires urbaines. Le groupe a décidé que ces pôles et leurs couronnes étaient cependant un élément structurant du territoire.
- Les pôles de 1 500 à 5 000 emplois qui ont également un rôle structurant du territoire ont été conservés.
Au final, la constitution des aires urbaines se déroule de la manière suivante :
Définition des pôles
Un pôle est défini comme une unité urbaine de plus de 1 500 emplois. Cette définition est conforme à celle retenue dans l’ancien zonage.
Ne sont donc pas prises en compte les communes rurales de plus de 1 500 emplois. Les arguments sont les suivants :
- Les communes rurales de plus de 1 500 emplois avec un ou plusieurs grands établissements sont sensibles aux chocs économiques. La pérennité de ces pôles n’est donc pas assurée.
- Retenir ou non les communes rurales de plus de 1 500 emplois n’est pas indépendant de la caractérisation du rural. Or, le groupe avait conclu à une caractérisation du rural en parallèle du zonage en croisant l’approche morphologique issu des unités urbaines avec l’approche fonctionnelle (ZAU).
- Les frontières entre l’urbain et le rural sont de plus en plus complexes. Il est donc difficile de se baser sur une distinction urbain/rural pour déterminer les pôles.
- Ne retenir que les unités urbaines est conforme aux définitions du précédent zonage à l’exception des « pôles d’emploi de l’espace rural » du ZAUER.
Suite aux discussions, les membres du groupe optent sur une définition des pôles d’emploi uniquement basée sur les unités urbaines.
Remarques : ne pas retenir les communes rurales revient à laisser de coté moins d’une soixantaine de communes rurales de plus de 1 500 emplois à profils divers : communes touristiques, communes sièges d’un grand établissement, communes sièges d’industries...
Les étapes de calcul
1ère étape : détermination des pôles
Les pôles sont des unités urbaines de plus de 1 500 emplois.
2ème étape : détermination des couronnes périurbaines
Ensemble constitué par des communes rurales ou unités urbaines qui envoient au moins 40 % de leurs actifs vers une seule aire connexe renfermant au moins un pôle urbain. Résultat obtenu par la mise en œuvre du processus d’agrégation itératif de Mirabelle (effet « boule de neige », sans contrainte de contiguïté mais avec un test de connexité ex post). Un petit ou moyen pôle peut être inclus dans la couronne d’un grand. Ainsi, parmi les pôles définis en étape 1, certains n’apparaissent plus.
Certains pôles peuvent ne pas avoir de couronne périurbaine.
=> Distinction des AU>10 000 et des AU<10 000 : on différencie les AU>10 000 construites autour des pôles de 10 000 emplois ou plus et les AU<10 000 construites autour des autres pôles de 1 500 à 9 999 emplois.3ème étape : détermination du multipolarisé des AU>10 000
Définition : le multipolarisé est constitué de communes qui envoient au moins 40 % de leurs actifs vers au moins deux aires urbaines de la catégorie AU>10 000. On impose à cet espace d’être connexe à au moins une aire urbaine.
règles :
a- une unité (par exemple une commune) est multipolarisée si elle envoie au moins 40% des ses actifs dans les AU>10 000.
b- une AU<10 000 peut devenir multipolarisée.
Schéma simplifié de l’algorithme
Une unité est classée multipolarisée si les flux vers la zone d’arrivée représentent au moins 40 % des actifs de l’unité.
Conséquences :
Une AU<10 000 qui devient multipolarisée perd son statut d’AU (notamment lors de l’étape suivante)
Une AU>10 000 ne peut devenir multipolarisée
4ème étape : détermination du multipolarisé restant
Définition : communes isolées ou unités urbaines hors espace urbain (c’est à dire qui n’appartiennent ni à une AU, ni à l’espace multipolarisé précédent) qui envoient au moins 40 % de leurs actifs vers au moins deux aires urbaines dont au moins une d’entre elles est de la catégorie AUAU<10 000.
Schéma simplifié de l'algorithme
* Sont exclues les AU<10 000 absorbées par le multipolarisé des AU>10 000 de l'étape précédente
Une unité est classée multipolarisée si les flux vers la zone d'arrivée représentent au moins 40% des actifs de l'unité.
5ème étape : nettoyage
Le nettoyage consiste à « reboucher les trous » des aires urbaines et éliminer les zones non connexes.
Pour le multipolaire des grandes aires urbaines : cet espace doit être connexe à au moins une aire urbaine.
Pour le multipolaire restant : cet espace doit être connexe à une aire urbaine (quelle que soit sa taille) ou à du multipolarisé des grandes aires urbaines.
En fin de traitement sont traitées les enclaves. Les AU<10 000 devenues multipolarisées et qui ne sont pas connexes au reste du multipolarisé reprennent leur statut AU<10 000. Pour la définition des aires urbaines des pôles frontaliers, dont une partie de l’agglomération est située à l’étranger, les flux à destination de la partie étrangère de l’unité urbaine sont comptabilisés pour déterminer les communes appartenant à la couronne périurbaine. Cependant les données ne concernent que la partie française de ces aires urbaines transfrontalières.
Terminologie
Par construction du zonage, on distingue 7 "catégories" :
- Les pôles urbains basés sur des unités urbaines de plus de 10 000 emplois
- Les pôles basés sur des unités urbaines de 1 500 à 10 000 emplois
- Les couronnes des pôles + 10 000
- Les couronnes des pôles de 1 500 à 10 000
- Les communes multipolarisées par les pôles de plus de 10 000 emplois
- Les communes multipolarisées mixtes (pôles de plus de 10 000 et pôles de 1 500 à 10 000)
- Les communes isolées
Suites à nombreuses discussions en interne à la DATAR et à l’Insee et au sein du groupe, la terminologie suivante a été adoptée :
| Code | Intitulé | Définition |
|---|---|---|
| 111 | Grands pôles urbains (plus de 10 000 emplois) | Unités urbaines comptant au moins 10 000 emplois |
| 112 | Couronnes des grands pôles urbains | Ensemble des communes dont au moins 40 % des actifs occupés résidents travaillent hors de leur commune de résidence, dans un grand pôle ou dans des communes de sa couronne |
| 120 | Communes multipolarisées des grandes aires urbaines | Communes situées hors des grandes aires urbaines dont au moins 40 % des actifs occupés résidents travaillent dans plusieurs grandes aires urbaines, sans atteindre ce seuil avec une seule d'entre elles, et qui forment avec elles un espace d'un seul tenant. |
| 211 | Moyens pôles (5 000 à 10 000 emplois) | Unités urbaines comptant de 5 000 à moins de 10 000 emplois |
| 212 | Couronnes des moyens pôles | Ensemble des communes dont au moins 40 % des actifs occupés résidents travaillent hors de leur commune de résidence, dans un pôle moyen ou dans des communes de sa couronne |
| 221 | Petits pôles (moins de 5 000 emplois) | Unités urbaines comptant de 1 500 à moins de 5 000 emplois |
| 222 | Couronnes des petits pôles | Ensemble des communes dont au moins 40 % des actifs occupés résidents travaillent hors de leur commune de résidence, dans un petit pôle ou dans des communes de sa couronne |
| 300 | Autres communes multipolarisées | Communes situées hors de l'espace des grandes aires urbaines (111+112+120) et hors des petites (221+222) ou moyennes aires (211+212), dont au moins 40 % des actifs occupés résidents travaillent dans plusieurs aires sans atteindre ce seuil avec une seule d'entre elles, et qui forment avec elles un ensemble d'un seul tenant. |
| 400 | Communes isolées hors influence des pôles | Ensemble des communes situées hors de l'espace des grandes aires urbaines et hors de l'espace des autres aires |
On a par ailleurs :
111 + 112 : grandes aires urbaines
211 + 212 : moyennes aires
221 + 222 : petites aires
On définit l’espace périurbain par les regroupements 112 + 120.
Cette terminologie repose sur les grands principes suivants :
- Il faut distinguer les aires urbaines basées sur des unités urbaines de plus de 10 000 emplois. En effet le seuil de 10 000 emplois assure d'un pôle important cohérent avec la représentation qu'on peut se faire de l'urbain. Sans chercher à s'approcher d'un découpage qui est le fruit d'accords de coopération entre communes, ce seuil de 10 000 emplois permet d'avoir une meilleure "cohérence" entre les grandes aires urbaines et les formes d'intercommunalité à fiscalité propre dite "urbaines" c’est à dire « communautés d'agglomération » ou « communautés urbaines ». En effet, en 2011 pour être créée une communauté d'agglomération doit rassembler 50 000 habitants dont au moins 15 000 dans la commune centre (pour une communauté urbaine le seuil de création en 2011 est à 500 000 habitants). Avec cette définition des grandes aires urbaines, les territoires éligibles soit à la réalisation d'une communauté d'agglomération, soit à la délimitation d'un grand pôle urbain sont plus proches.
- La caractérisation par les densités de population, évolutions démographiques, prix des maisons et des terrains à bâtir des 7 catégories initiales montre que les pôles de plus de 10 000, leur couronne et leur multipolaire constituent des territoires cohérents.
* le « multipolarisé » des petits et moyens pôles le « multipolaire mixte » forment un ensemble cohérent.
* les communes isolées hors influence des pôles ont des valeurs d’indicateurs (cf ci dessus) inférieures au groupe précédent.
Des termes existants par ailleurs comme par exemple « villes moyennes » ou « bourgs » ou « villes intermédiaires » ne sont pas repris dans cette nomenclature.
On distingue ainsi :
- deux niveaux de polarité (pôles + de 10 000 et les autres)
- deux catégories d’espaces polarisés (le périurbain des aires urbaines et les couronnes des petits et moyens pôles)
- un espace non polarisé (communes isolées hors influence des pôles).
Codification des aires urbaines
Les aires urbaines pour la France métropolitaine sont classées par ordre décroissant de population sans double compte au recensement de 2008, de 001 à 771. C’est donc un code à trois chiffres. Pour les DOM, le code des aires urbaines est 9B1 à 9B4 pour la Martinique, 9A1 à 9A6 pour la Guadeloupe, 9C1 à 9C4 pour la Guyane, 9D1 à 9D7 pour la Réunion.
Pour Mayotte, devenu département français en 2011, le zonage en aires urbaines n’ayant pas de sens, le code unique 9F1 a été affecté.
Le code «000» correspond aux communes isolées hors influence des pôles.
Le code «997» correspond aux communes multipolarisées des grandes aires.
Le code «998» correspond à « autres communes multipolarisées».
Correspondance entre ancien et nouveau zonage
La correspondance entre ancien et nouveau zonage est rendue complexe d’une part par l’existence des communes de l’espace « autre multipolarisé » et d’autre part par le fait que les étapes de l’algorithme de calcul soient différents. On peut toutefois, pour donner une idée, dresser la table suivante :
| Pôle urbain | Couronne périurbaine | Communes multipolarisées | Pôles d'emploi de l'espace rural | Couronne des pôles d'emploi de l'espace rural | Autres communes de l'espace à dominante rurale | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Grands pôles urbains (plus de 10000 emplois) | X | |||||
| Couronne des grands pôles urbains | X | |||||
| Communes multipolarisées des grandes aires | X | |||||
| Moyens pôles (5000 à 10000 emplois) | X | |||||
| Couronne des moyens pôles | X | |||||
| Petits pôles (de 1 500 à 5000 emplois) | X | |||||
| Couronne des petits pôles | X | |||||
| Autres communes multipolarisées | X | X | ||||
| Communes isolées hors influence des pôles | X |
Les comparaisons devront plutôt être réalisées à partir d’une "rétropolation du zonage en aires urbaines", à méthode constante, avec les données des Recensements précédents (1999, 1990, 1982 et éventuellement 1975 et 1968). Cette rétropolation a pour l’instant été réalisée avec les données du recensement de 1999.
L’approche du rural dans le nouveau zonage en aires urbaines.
La notion de rural du précédent zonage avait ses limites car définie comme la contrepartie de l’urbain.
Ce choix a fait l’objet de plusieurs critiques reprises dans le rapport Cuillier du CNIS.
Il a donc été décidé au sein du groupe de travail de ne pas réitérer cette approche.
D’un point de vue morphologique, on dispose de deux catégories issues du zonage en unités urbaines : les communes appartenant aux unités urbaines, qualifiées d’urbaines et les communes hors unités urbaines qualifiées de rurales.
D’un point de vue fonctionnel, on dispose des catégories du zonage en aires urbaines 2010.
Partant du constat que les frontières entre urbain et rural ne sont pas franches, il a été décidé de croiser les approches morphologiques et fonctionnelles.
Plus précisément, il s’agit pour chacune des catégories du zonage en aires urbaines de comptabiliser les communes rurales ou urbaines (au sens du zonage en unités urbaines).
Ce croisement montre d’une part que les communes rurales ne sont pas seulement présentes dans la catégorie des "communes isolées hors influence des pôles" mais également dans les couronnes des pôles. D’autre part, la catégorie "communes isolées hors influence des pôles" comprend des communes urbaines. Il s’agit de petites unités urbaines de moins de 1 500 emplois.
Les réflexions à venir sur les bassins de vie permettront d’approfondir la notion de ruralité, en prenant en compte des données autres que l’emploi et les déplacements domicile travail.
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