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De 1987 à 1992 : Pour le « renouveau » du service public

Faits marquants

  • Recensement de la population (1990)
  • Polémique sur la prise en compte du tabac dans l’indice des prix
  • Développement des nouvelles techniques d’enquêtes (téléphone, saisie sur micro-ordinateur portable)
  • Mise en place d’une enquête trimestrielle Emploi
  • Établissement d’un projet de service public pour l’Insee
  • Nouvel organigramme pour la direction générale
  • Préparation de la nouvelle identité visuelle
  • Nouvelle politique éditoriale (Insee-Première, Insee-Résultats...)
  • Essor des services Minitel : 3615 INSEE, 3617 SIRENE
  • Coopération technique avec les pays de l’Est
  • Mise en œuvre du principalat pour les attachés

Effectifs en 1987 : 7048

  • La Direction générale : 1577
  • Les directions régionales : 4716
  • Les CNI : 755

Sommaire

Introduction

Depuis 1971, date de l’intervention de Mac Kinsey, les structures de l’Institut ont peu évolué. Les arrivées successives, fin 1987, de Jean-Claude Milleron, nouveau directeur général, et mi-88, de Gérard Maarek, nouveau secrétaire général, marquent un tournant dans ce domaine. La nouvelle équipe va procéder à des changements rapides et profonds dans l’organisation interne de l’Insee.

De plus, entre 1988 et 1992, la majorité des agents de l’Insee va se plonger dans une réflexion collective sur l’avenir de l’Institut. Les groupes de travail se multiplient. Pour la première fois, près de 2 000 agents de tous niveaux sont consultés. Projet de service public, réorganisation, rapport Dubois, programme à moyen terme, colloque Cnis 2000, autant de démarches qui permettront aux personnels, aux syndicats et à la direction de dialoguer.

Réorganisation de la DG : responsabilisation, décentralisation et simplicité

« Dès mon arrivée, je me suis efforcé de rechercher, avec mes collaborateurs, une structure qui ait quelque chance de s’avérer commode pour la gestion de l’Insee dans les cinq ans qui suivraient de manière à ne pas y revenir par la suite. Il nous semblait préférable de nous concentrer sur des questions de fond concernant la vie de l’Institut. » (J.-C. Milleron, 1995).

Après plusieurs mois de réflexion avec la hiérarchie de l’Institut, et la consultation des autorités administratives de tutelle, un nouvel organigramme de la DG entre en vigueur le 1er juillet 1989. À cette occasion, 700 agents de la Tour vont changer de bureau.

La direction générale est structurée en cinq directions, auxquelles s’ajoutent l’Ensae, l’Inspection générale et le Secrétariat général. Les échelons hiérarchiques officiels sont réduits à trois niveaux : direction, département et division.

Milleron s’appuie sur l’équipe de direction constituée de Jean-Pierre Behmoiras, Paul Dubois, Gérard Maarek, Pascal Mazodier, Alain Mothe, Philippe Nasse, Claude Seibel et Pierre Soubie. Dès 1988, il est décidé de diffuser les comptes rendus hebdomadaires des comités de direction.

La gestion de l’ensemble des moyens (crédits, personnels et informatique) est désormais placée sous l’autorité de Gérard Maarek. Le Secrétariat général reprend ainsi, en grande partie, les missions de l’ancienne direction de la « Production ». Le changement ne s’arrête pas là. Un audit est commandé au cabinet Bossard consultants sur les perspectives informatiques. Il entraînera la réaffectation des moyens de l’informatique et du Service « Organisation et méthodes » et la mise en place, au sein du Secrétariat général, d’un département des Projets, avec à sa tête Gérard Raulin, distinct du département Informatique, dirigé par Alain Goy.

Ces changements ne vont pas de soi. Le nouveau directeur général, longtemps absent de l’Institut, n’a pas immédiatement pris la mesure de toutes les « sensibilités de la maison ». Certains informaticiens des centres nationaux informatiques craignent un rétrécissement de leurs responsabilités. « Le statut propre au CNI, qui dépend à la fois de la DR, du département de l’Informatique et du Secrétariat général, ne lui laisse guère d’autonomie », écrit Christophe Alviset, alors chef du CNIP. Mais, progressivement, les difficultés s’aplaniront.

Milleron a également à cœur de poursuivre l’ouverture de l’Insee vers l’extérieur. Dans un contexte de fort développement du marché de l’information, une direction de la « Diffusion et de l’Action régionale » est créée, comme cela avait été initialement prévu par Mac Kinsey en 1971. Elle regroupe l’ex-département de la diffusion et la fonction d’animation régionale jusqu’à présent, en partie, assurée par le CESDR. En confiant à la Diffusion le soin d’avoir une vision d’ensemble des attentes des publics pour adapter les produits, Milleron retrouve l’orientation prise par Ripert, vingt ans plus tôt.

La disparition de la direction de la « Production » laisse « pendante » l’animation des directions régionales. Cette fonction sera confiée à une Inspection générale rénovée, affichant ainsi la volonté de considérer les établissements régionaux dans leur globalité ; l’action régionale reste toutefois sous l’égide de la direction de la « Diffusion et de l’action régionale ». L’Inspection générale, avec à sa tête Paul Dubois, devient un organe d’évaluation, d’audit, de contrôle et de conseil. Soucieuse d’accompagner le mouvement de renouveau, elle met en place, en 1990, le Comité des directeurs régionaux (Codir), qui succède au Coser, dont le fonctionnement paraît obsolète en regard des évolutions liées à la décentralisation.

Ce nouveau comité a pour objectifs de resserrer les liens entre la DG et les DR et de préserver l’unité de l’Institut. La relative autonomie des états-majors régionaux avait pu, en effet, laisser craindre, à certaines occasions, un manque de cohérence dans les prises de position des uns et des autres.

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PSP : référence, ouverture et efficacité

« Le Projet de service public (PSP) a été l’aboutissement de nombreuses discussions entre les membres de l’équipe de direction. Très tôt, nous avons réalisé qu’il y avait entre nous des divergences de vue non négligeables sur les missions de l’Insee, sur son rôle de service public et ses limites éventuelles, et sur la synergie, à créer ou à développer, entre le « S » et le « EE » qui figurent dans notre sigle. » (J.-C. Milleron, 1995).

Comme ses prédécesseurs, à son arrivée Milleron s’empresse de prendre contact avec les établissements régionaux. Très vite, il perçoit une certaine demande pour une réflexion nouvelle sur le devenir de l’Insee où la dimension régionale pourrait être pleinement prise en compte. C’est dans ces conditions que naît, mi-88, l’idée d’un projet de service pour l’Insee, anticipant ainsi les directives gouvernementales qui seront formulées, plus tard, avec la circulaire Rocard de 1989 sur la modernisation du service public.

Par ailleurs, depuis 1985, le département du personnel avait favorisé l’évolution des réflexions sur la stratégie du management auprès des directeurs régionaux, des responsables d’unité de la DG et des responsables de formation. Les cercles de qualité se développent dans le secteur public et dans certaines DR comme celles de Paris ou de Rouen.

L‘Institut s’ouvre progressivement aux idées de management participatif. Les facteurs semblent donc réunis pour qu’un projet de service public puisse s’y développer.

Il est conduit avec la volonté d’associer le personnel par le truchement de groupes comprenant des agents de tous les statuts et de tous les établissements.

Hedda Faucheux, aidée de son équipe (Christine Carrier, Philippe Clairet et Brigitte Bouroche) est chargée d’animer le PSP. Milleron, sur la proposition d’Hedda Faucheux, constitue un comité de pilotage présidé par Claude Seibel. « Je souhaitais la présence d’un directeur pour faciliter les contacts avec le comité de direction » (H. Faucheux, 1995). Ce comité, composé d’Huguette Bonnemain, Gilbert Callais, Jean-Etienne Chapron, Franck Cotton, Jean-Pierre Courson, Olivier Garnier, Michel Hébert, Jean-François Royer et de bien d’autres, va ainsi se réunir régulièrement pendant près de trois ans.

La chronologie du projet témoigne du respect donné aux priorités dégagées de façon collective. La difficulté est de trouver un juste équilibre entre la participation du plus grand nombre et l’implication de la hiérarchie. L’idée d’un Projet de service public est présentée le 1er mars 1989 en CTP. Le 22 mars, c’est au tour de la hiérarchie de l’Institut d’être invitée au Centre de conférences international de la cité des Sciences et de l’Industrie à la Villette.

Au cours de cette première phase, le dispositif du projet prévoit que toute personne ou unité peut formuler et transmettre par écrit avant l’été ses idées sur l’Insee, son personnel et ses missions. Groupes de travail et missions exploratoires contribuent ainsi à dégager les axes de progrès majeurs pour construire l’Insee de l’an 2000.

Le PSP a mobilisé beaucoup d’énergie sur une courte période et, comme le reconnaît Gérard Maarek, « le PSP est par nature un exercice ambigu : donner la liberté de parole, faire participer, puis élaguer et afficher des choix stratégiques...». D’autant que l’on demandait aux personnels de remettre en cause leurs façons de travailler.

Cinq axes de progrès sont retenus : communiquer avec l’extérieur, travailler autrement, moderniser les techniques, favoriser le développement professionnel et vivifier la communication interne.

Après la Villette, 250 cadres et responsables syndicaux sont invités à débattre de ces axes, aux « journées » de la Maison de la Chimie, les 10 et 11 janvier 1990. Cette « grand-messe », en présence de Pierre Bérégovoy, alors ministre de l’Économie et des Finances, est destinée à convaincre un encadrement supérieur sceptique « d’y aller » selon l’expression de Pierre Duchêne, chef de la division « Applications ». Il faudra attendre les cinq grandes rencontres interrégionales, mêlant cadres et non-cadres, parisiens et régionaux, pour que l’encadrement s’implique devant un personnel intéressé, créatif, mais aussi inquiet.

« Le projet s’est déroulé avec des hésitations, des avancées parfois significatives, parfois aussi des déceptions, depuis les premiers débats à la Villette, jusqu’aux réunions interrégionales. » (J.-C. Milleron, 1995)

Les cinq axes retenus sont approfondis et expérimentés au cours de la deuxième phase qui doit définir des orientations plus concrètes en vue du passage à l’action. Tout au long de cette étape, le personnel est informé par la Lettre du Projet, nouveau support réalisé pour l’occasion. De groupes de travail en réunions interrégionales, de projet d’établissement en projet de service public, les contours de l’Insee de l’an 2000 se précisent. Mi-91, le temps des débats est terminé. Le projet est arrêté définitivement. Claude Thélot apporte la dernière touche à la version finale du projet. Sa mise en uvre au quotidien fait l’objet de fiches « action » largement distribuées. Chacun est invité à passer à l’acte, quel que soit son niveau de responsabilité, pour faire vivre le projet et empêcher qu’il ne soit qu’un feu de paille... « Ce fut une occasion unique d’avoir une vision d’ensemble des évolutions aussi bien humaines et techniques que stratégiques. » (H. Faucheux, 1995).

Ces réflexions collectives ont mis en évidence un fort cloisonnement entre les unités de l’Institut. C’est à cette époque que Claude Fernando est chargée d’une mission sur la communication interne. Les conclusions de l’audit aboutissent à la diffusion d’un plan de communication pour l’Insee et à la mise en place d’une unité « Communication interne » à la fin de l’année 1992.

Le PSP a ainsi contribué au changement progressif de l’institution en essayant de la mettre, dans certains domaines, en harmonie avec les évolutions de la société. « C’est aussi, il faut le souligner, grâce à l’enthousiasme de certains de nos collègues, je pense en particulier à Claude Seibel et Hedda Faucheux, qui avec d’autres ont porté ce projet jusqu’à son terme. » (J.-C. Milleron, 1995).

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La réorganisation des DR

« La réorganisation des DR a pour but de faciliter la mise en uvre des orientations décidées par le PSP : l’adaptation de l’Institut aux évolutions de son environnement économique, social et technologique. » (Paul Dubois, 1992).

Le contexte de modernisation du service public, les changements de la société ont mis en évidence les nouvelles exigences des utilisateurs vis-à-vis du service public. La demande locale se fait plus pressante en quantité et en qualité. Pour mieux y répondre, il faut modifier la structure des DR. Certains directeurs régionaux avaient anticipé le mouvement. Des projets d’établissements étaient à l’étude depuis 1988 à Nantes, Clermont-Ferrand, Nancy, Rouen... Mais rapidement apparaît la nécessité d’un changement d’organigramme général et homogène susceptible de donner aux directeurs régionaux plus d’autonomie dans la gestion des ressources, levier nécessaire pour s’adapter à l’environnement. La décentralisation doit aussi permettre de combattre une division trop taylorienne des tâches, dénoncée depuis longtemps par les syndicats.

La première étape consiste à transformer, en 1991, les services régionaux (Amiens, Caen, Besançon, Ajaccio et la Réunion) en directions régionales ou interrégionale (Antilles-Guyane) ; la suivante à imposer une organisation des établissements en trois grands services. Cependant, le schéma d’ensemble proposé n’entre pas dans le détail des divisions et laisse une totale liberté aux directeurs régionaux sur le positionnement de certaines unités.

À l’exemple de ce qu’est le Secrétariat général pour l’ensemble de l’Insee, un Service de l’administration des ressources (Sar) est créé et regroupe la gestion de tous les moyens matériels et humains. Le service statistique (Ses), anciennement appelé service production, continue de se consacrer à la production de données, en élargissant toutefois ses compétences à la production régionale et à l’élaboration de premiers résultats. Quant au Service des études et de la diffusion (Sed), il hérite des attributions de l’observatoire économique régional et du service « Études ». Il devient le pôle principal de l’action régionale.

Après 25 ans d’existence, les observatoires économiques régionaux disparaissent donc des organigrammes. « Certains usagers pensent qu’il y a d’un côté la DR, de l’autre l’observatoire. Ce n’est pas bon que l’image de l’Insee soit coupée en deux. De plus, il y a deux directeurs ! » (Paul Dubois, 1992).

La mise en place de cette réorganisation ne s’est pas faite sans difficultés, d’autant qu’elle s’est accompagnée de nouvelles règles de mobilité professionnelle. Dans certaines DR les agents tenant un poste depuis 10 ans sont fortement incités à changer de « métier ». Ces règles ont souvent été mal ressenties, parce qu’imposées. Certains directeurs régionaux se sont donné du temps pour informer, dialoguer, convaincre et ont procédé à des aménagements progressifs dans les structures. D’autres ont profité de l’opportunité pour «secouer» l’organisation.

Avec la réorganisation des établissements régionaux, de nouvelles fonctions se développent : ingénierie statistique, marketing, communication... Autant de préoccupations au service de l’action régionale. Pour bien marquer cette nouvelle orientation, ce n’est plus la ville de localisation de la DR qui figurera dans son libellé, mais la région : la DR de Dijon devient ainsi la DR de Bourgogne.

La DR de Haute-Normandie à Rouen

La DR de Haute-Normandie à Rouen

© Insee

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Un nouvel élan pour l’enseignement

En juin 1989, Milleron charge Jacques Lesourne, professeur au Cnam, et Nicolas Curien, directeur-adjoint de l’Ensae, d’une réflexion prospective sur l’école. Leur analyse révèle que les structures de l’Ensae ne sont pas adaptées à la place qu’elle occupe sur le marché de la formation supérieure. L’Ensae regroupe dans une même coquille deux écoles : les divisions Statisticiens-économistes et administrateurs (SEA) et Cadres de gestion statistique et attachés (CGSA). À leur avis, la logique des deux divisions de formation devrait être rapidement abandonnée pour adopter celle de deux grandes écoles séparées géographiquement. Les moyens matériels et intellectuels apportés par l’Insee à l’Ensae ne militent pas en faveur d’une séparation trop nette. Ils suggèrent, néanmoins, une plus grande souplesse de fonctionnement pour l’Ensae par une individualisation budgétaire.

De ce diagnostic, Jacques Lesourne et Nicolas Curien tirent deux scénarios de consolidation et de développement. Le premier propose la réforme et l’autonomie des deux divisions, le second engage l’Ensae vers la construction d’un groupe enseignement-recherche, comprenant plusieurs entités de formation initiale et continue et des laboratoires de recherche.

Ces deux scénarios se concrétiseront plus tard. En 1993, sous l’impulsion de Philippe Nasse, son directeur, l’Ensae bénéficiera d’un des trois contrats locaux d’initiative et de responsabilité du Ministère. Ce contrat, liant l’Insee et son école, a notamment pour obligation de doter cette dernière de l’autonomie financière.

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Favoriser la mobilité du personnel

Dès son arrivée, Milleron affirme sa volonté de rénover les procédures d’affectation des cadres, dont il souhaite accroître très sensiblement la mobilité. Au terme d’une première étape de réflexion, animée par Paul Dubois, la création d’une unité « Gestion des carrières » est décidée dès juillet 1988. Avant même le lancement du PSP, des réflexions plus approfondies sur la politique d’ensemble de gestion des cadres se prolongent dans de nombreux groupes de concertation appelés «groupes Dubois». Les propositions contenues dans le rapport de synthèse sur l’économie des carrières des cadres de l’Insee seront reprises, en juin 1991, dans un guide des carrières.

Avec l’unité « Gestion des carrières », comprenant au départ François Turlot et Jean Bégué, puis Bégué et Anne-Marie Zampa, et l’ensemble des orientations, règles et procédures présentées dans le guide des carrières, l’Insee se dote d’un système de gestion des carrières unique dans le Ministère.

Cette impulsion nouvelle donnée à la gestion des cadres débouche sur une plus grande transparence dans les procédures de mobilité et les critères d’affectation. L’accent est mis fortement sur la mobilité interne, mais aussi externe. Le développement de l’ «essaimage », c’est-à-dire le placement des cadres dans des organismes extérieurs, dont était auparavant chargé Gérard Ader, est une mission importante de l’unité « Gestion des carrières ». En contrepartie, l’Insee peut, à nouveau, recruter quelques cadres de profils et d’expériences diversifiés. Cette politique de mobilité s’est traduite par de nombreux changements à l’intérieur et entre les grands ensembles de la DG et des SSM. En région, la mise en place des nouveaux services a été également l’occasion de forts mouvements.

Ce changement dans les pratiques de mobilité a quelquefois désorienté le personnel. Les cadres essaient de comprendre comment concilier mobilité et expertise. Finie la traditionnelle ascension au sein d’une direction ou la carrière qui se déroule sur quelques postes. Maintenant, il est conseillé de changer de fonction après trois à cinq ans de pratique. Entre 1990 et 1992, bon gré, mal gré, plus de 1 000 cadres changent de poste.

Mobilité des cadres et réorganisation régionale s’accompagnent d’un fort accroissement des demandes de formation, afin de permettre à chacun d’acquérir compétences et maîtrise des techniques. Un schéma directeur de la formation est établi en 1990. Il prévoit en particulier le triplement du nombre de jours de formation des agents de catégories C et D dans les années à venir.

Les entretiens d’évaluation, favorisant le management par objectifs, font leur entrée à l’Institut. Mais le mouvement lent à démarrer, parce que reposant sur le volontariat, ne connaît pas l’ampleur espérée.

Plus généralement, sous l’impulsion de Gérard Maarek, la gestion du personnel se modernise. La gestion informatisée du personnel (Gip) marque le premier pas vers ce qui s’appellera quelques années plus tard : « Programme de modernisation de la gestion ».

Après des années de discussion avec la Fonction publique, un principalat est enfin proposé aux attachés. Toutefois, le principe d’un examen professionnel ne fait pas l’unanimité, surtout auprès des attachés anciens et confirmés. Il faudra attendre 2 à 3 ans pour que l’examen soit rôdé et mieux accepté.

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Le développement d’une concertation formalisée

« Léon Blum disait « clarifier, c’est moraliser ». De ce point de vue, pendant les cinq années que j’ai passées à l’Insee comme directeur général, le dialogue social à l’Insee s’est moralisé. Puis-je prendre le risque de dire que cela était urgent !» (J.-C. Milleron, 1995).

La période a été marquée par la grève de 1989. Grève d’une ampleur sans précédent dans le Ministère qui portait sur une revalorisation des rémunérations, des retraites et l’amélioration des conditions de travail. Ce mouvement, venu d’autres directions, s’est déroulé à l’Insee avec vigueur, mais sans tension particulière : manifestations de soutien et pétitions à la DG, grèves en DR. En revanche, le personnel des CNI a fortement participé à la grève, ce qui a paralysé le système informatique et retardé le traitement de l’échantillon des Bénéfices industriels et commerciaux (Bic) et celui des chiffres d’affaires (CA3).

Ces mouvements ont permis une prise de conscience à l’échelon de l’ensemble du Ministère de la nécessité d’une démarche de modernisation. Ils ont aussi abouti à l’augmentation des rémunérations pour l’ensemble des personnels du Ministère, notamment avec la création de primes intégrables dans la retraite et de la NBI (Nouvelle bonification indiciaire). La mise en place du Plan Durafour a permis, entre autres, d’élargir la catégorie B, en favorisant le passage au choix d’agents de catégorie C, et a permis de supprimer progressivement la catégorie D.

En 1990, la décision du ministre de démoduler les primes pour les catégories C, B et certains A, reçoit un accueil mitigé d’une partie du personnel. La rénovation de la notation en 1992 redéfinit les modalités d’attribution de mois de bonification et élargit le champ aux attachés.

Pierre Bérégovoy, sensible au malaise exprimé par les fonctionnaires des Finances, a voulu améliorer le dialogue. Le service de la communication et des relations avec le public du Ministère devient direction et élargit ses fonctions à la communication interne. Une de ses premières actions est la mise en place d’un « Observatoire interne », sorte de baromètre social destiné à mesurer, par questionnement direct du personnel, d’une part le moral et la motivation des agents, et, d’autre part, leur perception des résultats d’opérations menées dans le cadre de la modernisation du service public.

L‘Institut, quant à lui, connaît deux mouvements spécifiques. Les agents du service « Colibri » de Nantes revendiquent une prime de rendement identique pour tous. Le conflit va durer près de deux mois. À la DG, plusieurs agents de l’atelier de dessin demandent leur reclassement en B et la reconnaissance de leur qualification. La grève s’achèvera six semaines plus tard.

Le directeur général veut développer la concertation. Les Comités techniques paritaires (CTP) se multiplient. La direction y consacre du temps et de l’énergie, considérant comme indispensable l’existence de contrepoids dans une organisation relativement centralisée. « Tout cela demande du temps et de la patience. Le petit jeu qui consistait à faire durer les CTP, nous a souvent permis d’améliorer les compréhensions mutuelles. Avec le recul du temps, c’est presque un bon souvenir pour moi...» (J.-C. Milleron, 1995).

En 1989, se déroule le premier CTP sur l’hygiène et la sécurité, en même temps que la mise en place des CHS interdirectionnels Finances.

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Le développement de la micro-informatique

Le développement de la micro-informatique bouleverse le quotidien des personnels. Premières concernées : les secrétaires. La transformation est suffisamment importante pour qu’un « Secrétariat-conseil » soit créé pour accompagner le changement. En 1992, avec l’appui de Roger Lionnet et Noëlle Divot de la « cellule Ergonomie », leurs bureaux sont entièrement réaménagés. L’Insee se modernise. Les micro-ordinateurs envahissent progressivement tous les bureaux. Les « noyaux » de la Tour se vident.

L‘informatisation des postes de travail et la rénovation des méthodes de traitement des travaux statistiques vont entraîner un enrichissement des tâches des agents qui deviennent ainsi plus complètes et plus variées. Peu à peu les conditions de travail s’améliorent : matériels, meubles, immeubles... Les DR de Picardie, d’Alsace, de Nantes... s’installent dans des locaux neufs. Bérégovoy, impressionné par les conditions de travail parfois difficiles de ses agents, mises en évidence pendant la grève de 1989, décide de les améliorer en accordant à chacun 500 francs pour s’équiper : tableaux, plantes vertes ou dictionnaires,... seront ainsi offerts au gré des demandes.

Il reste toutefois une ombre au tableau : les locaux de la DG se dégradent et deviennent insuffisants avec l’installation des micro-ordinateurs. Il en est de même des locaux de la rue Boulitte. Mi-92, le Crest, la direction des « Études et synthèses économiques », le Centre national informatique de Paris et une partie du personnel de la DR d’Île-de-France emménagent dans un nouveau bâtiment loué à Malakoff, à quelques centaines de mètres de la Tour. Rapidement le bâtiment sera surnommé MK2.

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Les travaux : le RP en majeur

La préparation et la réalisation du RP 90 mobilisent beaucoup d’énergie. La crédibilité de l’Institut et la communication accompagnant l’opération permettront de mener à bien le recensement en France, alors que quelques années plus tôt, en Allemagne les « Verts » s’y étaient opposés, au nom de la protection de la vie privée.

La consultation des utilisateurs et la volonté de leur donner satisfaction orientent les schémas d’exploitation : la saisie exhaustive d’une partie des questionnaires se déroulera entre mai et décembre 1990, raccourcissant considérablement les délais de diffusion des résultats. Les missions de coordination statistique sont, elles aussi, marquées par les problèmes liés à la diffusion des résultats du recensement. Des débats longs et difficiles s’engagent avec la CNIL sur le sujet. En effet, celle-ci, inquiète du nombre de sociétés privées fournissant à partir des résultats du RP des profils de zones si détaillés que l’anonymat de certaines données risque de ne plus être respecté, enjoint à l’Insee de ne plus diffuser au public de données concernant les communes de moins de 5 000 habitants.

Dès la fin du RP un important programme d’enquêtes sur les conditions de vie des ménages, l’emploi et la démographie est mis en place. Pour mettre un frein à la complexité croissante des enquêtes et dégager ainsi un potentiel de conception pour la création, l’expérimentation et l’extension de nouveaux travaux, certaines enquêtes (Transports, Actifs financiers...) sont allégées. Le contexte de crise oriente les études sur les ménages vers une meilleure appréhension des phénomènes de pauvreté et de précarité. Une nouvelle enquête, allégée elle aussi, sur les situations défavorisées est lancée en 1992. Simultanément, des enquêtes complémentaires accompagnent l’enquête « Emploi »: conditions de travail (1991), insertion des jeunes (1992), formation-qualification professionnelle (1992).

Pour sa part, le dispositif des statistiques structurelles sur les entreprises et les établissements subit d’importantes modifications comme, par exemple, la refonte du fichier de lancement d’enquêtes. L’Institut poursuit son effort à l’égard des entreprises en leur restituant rapidement les résultats d’enquêtes.

Les directions régionales développent des enquêtes spécifiques, le plus souvent en partenariat. Du côté du secteur productif, elles essaient de consolider la connaissance des secteurs traditionnels (industrie,...) et de l’élargir au secteur tertiaire. Du côté des ménages, elles visent à une meilleure mesure des migrations interrégionales et une meilleure connaissance de certaines sous-populations (personnes âgées et jeunes).

La majorité des travaux doit prendre en compte les impératifs internationaux. Des échéances internationales importantes mobilisent l’unité « Normes statistiques et comptables » autour de la mise au point de nouvelles normes de comptabilité nationale mondiale (SCN) et européenne (SEE), de la préparation de la base 90 des comptes et de la réforme des nomenclatures d’activités et de produits.

L‘Institut doit se placer dans une position d’offre d’informations au moment où l’économie française commence son intégration dans le « grand marché européen ». Les cadres sont encouragés à nouer des contacts avec leurs homologues européens.

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Un renouveau pour les études économiques

Pour donner un nouvel élan aux études économiques, partie intégrante des missions de l’Institut, et qui marquent son originalité par rapport aux instituts européens, Milleron crée un département au sein de la direction des « Études et synthèses économiques ». La vocation du tout nouveau département des « Études économiques d’ensemble » (très rapidement appelé D3E), dirigé par Michel Glaude, est de contribuer à répondre à des questions intéressant le débat économique, en mobilisant données quantitatives, modélisation économétrique et recherche bibliographique. Pour cela, il rassemble une trentaine de cadres venus initialement de l’ancien « service des Programmes », des ex-divisions « Études des entreprises » et « Synthèses des ménages », qui, dans le cadre de la politique de mobilité, seront progressivement remplacés par de jeunes administrateurs.

Les avancées du Crest en matière d’économétrie des séries temporelles et des données de panel, ont permis de donner une nouvelle impulsion aux études micro-économiques concernant la compétitivité des entreprises, le rôle de l’innovation, le financement de l’investissement, la productivité...

L‘ouverture sur l’international se concrétise, notamment, par un numéro spécial « France-Allemagne » d’Économie et statistique, traduit en allemand grâce à la collaboration de la DR d’Alsace. Plus tard, un numéro sur l’Union économique et monétaire sera traduit en anglais.

À l’expérience, la gestion des gros modèles macroéconomiques (DMS, Propage) apparaît trop lourde en regard des résultats qu’on peut en attendre et des moyens que l’on peut y consacrer. Aussi sont-ils abandonnés au profit de modèles plus légers, davantage centrés sur les mécanismes économiques de moyen terme et essayant de mieux prendre en compte les variables financières dans le comportement des ménages et des entreprises. Ainsi, Amadeus, héritier de mini DMS, voit-il le jour au début des années 90. Le pilotage de ce projet n’est pas toujours facile. Les partenariats avec les directions statistiques, qui se sentent dépossédées des études, sont difficiles à établir. La concurrence avec les autres organismes de prévision est toujours présente, même si elle est par nature éminemment stimulante.

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Nouvelles façons de travailler : démarche de projet, saisie portable et pôles de compétence

La direction souhaite promouvoir la transversalité, en particulier en favorisant le développement de structures de projet, en vue d’atténuer un cloisonnement jugé excessif. Les nouveaux travaux impliquant une importante conception informatique sont désormais conçus par des groupes de projet comprenant un maître d’ouvrage, un chef de projet statistique (CPS) et un chef de projet organisation et informatique (CPOI). D’importants projets sont menés de cette façon : Colibri (codification en ligne des bulletins individuels du recensement), Circé (prototype du logiciel général de production de tableaux à la demande), la rénovation du répertoire national d’indentité des personnes physiques (RNIPP)...

La période est caractérisée par d’importantes avancées méthodologiques (échantillonnage, modélisation et estimation économétrique...) et par la rénovation de travaux statistiques : enquêtes emploi, enquête de conjoncture auprès des entreprises, indice des prix, Sirène, Suse III, l’EAE commerce...

Dans le même temps, la technicité des travaux s’est fortement accrue, notamment, dans les modes de traitement de l’information. L’archivage informatique se développe, le dictionnaire de données statistiques (DDS) de Claude Poulain fait de plus en plus d’adeptes auprès des responsables d’enquête.

C‘est aussi le perfectionnement de nouvelles méthodes de collecte, avec la mise en %uvre de la collecte assistée par téléphone pour l’enquête de conjoncture auprès des ménages et la préparation de la collecte assistée par informatique (Capi) pour une partie de l’enquête emploi de mars 1992. La saisie portable est une révolution culturelle. Les délais sont significativement raccourcis en traitant dans une même opération des tâches autrefois réparties entre plusieurs groupes de personnes et faisant intervenir un savoir-faire aussi varié que la maîtrise de la technique d’enquête, la codification ou encore la saisie de masse. Certes, toutes les enquêtes ne sont pas encore collectées de cette manière mais déjà les charges de saisie baissent, entraînant une diversification des tâches des personnels de saisie.

Ces nouvelles méthodes de collecte changent aussi profondément le travail des enquêteurs. Ces derniers doivent se former aux techniques informatiques et aux entretiens par téléphone. L’adaptation ne semble pas poser de problème. Seul reproche : le poids de l’ordinateur. Dès 1993, près de trois enquêteurs sur quatre travaillent en Capi.

L‘inventaire communal, entièrement conçu par la DR de Bourgogne, en 1987, ouvre la voie aux pôles de compétence, « cette orientation pourrait faire sauter un goulot d’étranglement qui, dans l’avenir, nous empêcherait de concevoir de nouveaux travaux » écrit Seibel, directeur des statistiques démographiques et sociales.

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Plus près du public

Pierre Soubie, directeur de la « Diffusion et de l’action régionale » s’attache à faire adopter par l’Insee une véritable politique éditoriale. Le dispositif des publications est redéfini. Insee-Résultats, Insee-cadrage, Insee-Méthodes,... remplacent la série des Collections de l’Insee. Mais la grande nouveauté, c’est la création, par Catherine Blum, en 1988, d’Insee-Première, un quatre pages conçu pour un large public.

Pour proposer une offre mieux adaptée aux nouvelles formes de demande, les canaux de diffusion électronique, déjà mis en place durant la période Malinvaud, se développent avec les banques de données accessibles en temps réel sur serveur, les disquettes et les services télématiques (3615/3616 Insee et Sirène).

Pour tenir compte de ces nouveaux modes de diffusion Patrick Buffet, chef du département « Moyens et méthodes de diffusion » redéfinit les bases de la tarification des produits et services. Elles prennent en compte les contraintes du service public, les coûts et l’évolution du marché.

Ce mouvement est complété par la mise en place d’une politique de communication institutionnelle, qui s’attache à rénover l’image de l’Insee. Les interventions dans les médias sont désormais réglementées. La division Promotion, avec à sa tête Jean-Claude Renaud, devient « Communication externe et promotion ». Sous son impulsion, l’Insee adopte une charte graphique et un nouveau logo à l’image de son sérieux et de sa rigueur.

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L’ouverture à l’Est

Après l’Afrique dans les années 60 et l’Amérique latine dans la décennie 70, la chute du mur de Berlin et la naissance de nouvelles démocraties occasionnent une ouverture de l’Insee vers les pays de l’Est. La réforme de l’organigramme de 1989, créant un département des « Relations internationales et de la coopération », sous l’autorité de Jean-Louis Bodin, prend également en compte la nécessité de mieux coordonner les relations avec les organismes internationaux, et en particulier avec Eurostat qui joue un rôle croissant accompagnant les étapes de la construction de la Communauté européenne.

Le système statistique adapté aux caractéristiques passées des pays de l’Est devient obsolète. La demande d’assistance pour mettre en place de nouveaux outils permettant de rejoindre les standards internationaux est colossale. L’Insee va jouer un rôle majeur dans l’effort européen d’assistance à l’Europe Centrale et Orientale. Peu après la disparition de Ceaucescu, le déplacement en Roumanie du directeur général de l’Insee en est le facteur déclenchant. Impressionné par l’ouverture des responsables locaux de la statistique, Milleron revient de ce voyage décidé à répondre aux sollicitations de ce pays en difficulté. Un protocole d’accord avec les Roumains est signé par Jean-Pierre Behmoiras et Paul Dubois et six missions exploratoires sont lancées avec Joël Allain (Comptabilité nationale), Olivier Marchand (enquête Emploi), Michel Quelennec (statistique industrielle), Jean-Michel Rempp (indice des prix), Bruno Trégouët (statistique agricole) et Mireille Moutardier (enquêtes sur les conditions de vie des ménages).

La coopération avec les pays de l’Est s’accroît et s’élargit, jusqu’à représenter 50 % des actions (missions, séminaires, stages,...) en 1994. Pologne, Roumanie, République Tchèque, Slovaquie, Albanie et, en ex-URSS, Russie, Ukraine et Moldavie... Jan Robert Suesser, l’infatigable « responsable géographique de l’Est », passe un tiers de son temps sur le terrain et contribue ainsi à la réflexion stratégique sur cette transition statistique.

Très vite, le ministère des Affaires étrangères a accordé des crédits, reconnaissant l’importance de la mise en place de systèmes d’informations fiables permettant de mieux comprendre et guider une transition qui se met en marche. Les statisticiens français vont être rejoints par les collègues des autres pays, en particulier de la Communauté. Eurostat entre en lice fin 1991.

Cette ouverture sur l’Europe de l’Est a coïncidé avec les prises de position exprimées à l’occasion du PSP qui fait de l’international un axe prioritaire. Certains y voient une orientation un peu trop axée sur l’Europe et un abandon de la coopération traditionnelle en Afrique. Il est vrai que, dans le même temps, les relations avec ce continent changent de nature. Les méthodes traditionnelles de coopération sont remises en cause au profit de missions visant à accompagner des projets de développement et à organiser la substitution des cadres français par des cadres locaux. Une page se tourne donc, abandonnant des modes de coopération dépassés.

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L’Europe présente en permanence

Les affaires européennes prennent de plus en plus d’importance et influent davantage sur les programmes d’activité. Les grandes négociations, l’acte unique et le traité de Maastricht, d’une part, les hommes d’autre part, qu’il s’agisse de Jacques Delors ou d’Yves Franchet, inspecteur général de l’Insee, nommé directeur général d’Eurostat, accélèrent le rythme d’harmonisation des statistiques en Europe.

De très nombreuses réunions de travail auxquelles participent les cadres de l’Institut, ont lieu à Luxembourg. Elles touchent peu à peu la plupart de nos secteurs d’activité : comptes économiques, statistiques d’entreprise, emploi, conditions de vie des ménages, prix, salaires, etc. Progressivement et sans tapage, la statistique devient l’une des politiques européennes.

Les directeurs généraux des 15 instituts européens se rencontrent régulièrement plusieurs fois par an et confrontent leurs expériences. Un tissu de relations voire de connivences se crée entre des statisticiens qui, même s’ils appartiennent à des organisations très différentes les unes des autres, ont en commun l’essentiel, c’est-à-dire des méthodes de travail et une déontologie exigeantes. Le besoin européen de statistiques comparables devient un précieux stimulant pour le système statistique. L’Insee est, d’une façon générale, bien considéré par ses partenaires européens qui le jugent performant.

Des avancées importantes sont réalisées, notamment en matière de concepts comptables mais surtout de nomenclatures. À la conférence des directeurs généraux des Instituts, tenue par les 12 à Nice en 1989 (ils n’étaient que 12 à l’époque), une nomenclature commune d’activités est adoptée par tous après des discussions parfois épuisantes.

Par ailleurs, les cadres de l’Insee sont de plus en plus présents dans les organismes internationaux. Avec Statistique Canada se développe une coopération originale : les échanges de cadres.

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Remous...

« J’ai eu à traiter trois affaires un peu délicates. Dans aucune d’entre elles je n’ai été l’objet de pressions de ministres, de droite comme de gauche. Bien plus, je dois à la vérité de dire que la classe politique, sauf très rares exceptions, a du respect pour le travail qui se fait à l’Insee .» (J.-C. Milleron, 1995).

La première affaire concerne les premières estimations des comptes de la Nation pour l’année 1987, au printemps 1988. Après avoir présidé une réunion de travail composée de cadres de l’Insee et de partenaires habituels, Milleron estime que l’activité de l’année 1987 a probablement été sous-estimée dans les comptes et suggère aux spécialistes de procéder à des révisions. « J’ai le souvenir d’avoir été gêné par une fuite dans la presse qui suggérait qu’en cette période préélectorale le directeur général de l’Insee était complaisant avec le Premier ministre sortant, puisqu’il suggérait une révision des chiffres dans un sens favorable. » (J.-C. Milleron 1995). Les révisions effectuées au cours des années suivantes confirment la hausse pour l’année en cause, mais il est clair qu’en période préélectorale, les opérations de cette nature sont toujours difficiles à réaliser.

La seconde affaire tient à un sujet récurrent : la mesure du chômage. La France n’avait, jusqu’en 1992, qu’une enquête annuelle sur l’emploi et le chômage, les statistiques annuelles étant mises à jour grâce à la statistique administrative mensuelle des demandeurs d’emploi. Devant des difficultés croissantes à réconcilier les sources en matière de chômage, le Premier ministre, Édith Cresson, demande à l’Insee de préparer une étude sur les diverses extensions possibles de l’enquête sur l’emploi. L’étude établit diverses variantes en termes de coût et de précision des résultats. Le Gouvernement choisit sans hésiter la solution la plus économique - une enquête trimestrielle - probablement parce que l’Insee n’a pas pris suffisamment de temps pour tenter de faire comprendre la délicate question de la significativité des résultats. Cette affaire a fait l’objet d’une large polémique au sein même de l’Institut. Mais à cette occasion l’Insee a su montrer qu’il était capable de réaliser une enquête dans un temps record.

La troisième aventure concerne le texte de loi, voté par le Parlement, faisant interdiction à l’Insee et à tout organisme public de calculer un indice de prix à la consommation intégrant le prix du tabac. Le mobile est clair : pouvoir effectuer d’importantes hausses sur les produits correspondants, notamment en vue de réduire la consommation de tabac chez les jeunes, sans entraîner les salaires dans une spirale inflationniste. La direction, le personnel et les syndicats de l’Insee entreprirent un long travail de persuasion pour convaincre qu’empêcher le calcul de l’indice des prix était prendre le problème à l’envers. Quelque temps après, un nouveau texte de loi défaisait ce que le premier avait instauré, en rétablissant une distinction claire entre l’élaboration de l’indice des prix à la consommation et les modalités des mécanismes d’indexation des salaires sur les prix.

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Un institut modernisé

À la mi-octobre 1992, Milleron rejoint l’Onu et Maarek, le Crédit agricole. Durant les années 88-92, l’Insee s’est trouvé confronté à l’émergence de demandes à la fois plus internationales et plus locales, dans un contexte de concurrence accrue. Les réflexions menées sur la stratégie de l’Insee ont mis en exergue la volonté de s’impliquer dans un monde international en pleine mutation, le souci d’indépendance par rapport au pouvoir politique et le décalage existant entre la production classique de l’Insee et les attentes de la société.

Milleron et son équipe ont su, avec le PSP, faire s’interroger l’Institut. « Avec le recul du temps, il me semble que le mérite principal de l’exercice a été de réduire certains antagonismes au sein de l’Institut grâce à un effort de clarification et de réflexion collective sur nos missions et nos métiers. Naturellement, nous avons tenté d’aborder des questions jugées pertinentes à un moment donné de l’histoire de l’Institut. Il ne fait pas de doute qu’à l’avenir de nouvelles questions émergeront qui appelleront le dépassement des approches que nous avons proposées. » (J.-C. Milleron, 1995).

Durant cette période, l’Insee a gagné en modernisation des méthodes, des travaux et des conditions de travail, comme en témoigne le « Rapport d’activité », réalisé depuis 1988. L’accent a été mis sur les études et la qualité des données. Le contenu des postes de travail s’est enrichi, la qualification des agents a considérablement augmenté. La gestion du personnel a évolué et, même si elle n’a pas été toujours bien acceptée, la nouvelle politique de mobilité s’est imposée, en particulier auprès des jeunes cadres.

Les rouages habituels de l’Institut ont pris progressivement le relais de la mission PSP et le rendez-vous est pris, dans trois ans, pour mesurer avec l’Inspection générale le chemin parcouru...

Cependant, tous les projets de Milleron ne se sont pas concrétisés. Le système d’intéressement des personnels basé sur l’accroissement des recettes n’a pas abouti. Il pensait, aussi, que certains travaux d’études auraient gagné à une fertilisation accrue par des recherches menées au Crest ou à l’Ensae, notamment en matière d’économétrie et de micro-économie. Mais les aménagements proposés dans ce sens, comme par exemple le regroupement des comptes annuels et trimestriels, n’ont pas vu le jour, tout au moins du temps de Milleron... « J’ai réalisé tardivement que les mentalités n’étaient pas suffisamment préparées à de tels changements et j’ai jugé préférable de laisser cette question à la sagacité de mon successeur. »

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